【财讯】高梁：英国铁路私有化改革失败的启示

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高梁，经济学硕士，副研究员。 现在是国家发改委经济体制和管理研究所国有资产研究中心主任。 曾经是农民，工人。 毕业后在国家经济体制改革委员会体改所工作。 曾任海南省洋浦经济开发区管理局国有资产管理中心主任、《经济管理文摘》杂志社执行主编、《中国产经信息》社副总编。 兼任中国经济体制改革研究会特约研究员、国防经济研究会理事、环境文化促进会理事。

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英国铁路私有化改革失败的启示6月2日星期五

文/高梁

20世纪90年代中期，欧洲各国在铁路、电力等基础工业行业推进了改革。 改革的基本方向是实施网工厂分离、网分离(本来进行一体化经营管理的互联网系统中，具有自然垄断性质的网、轨道系统与发电站、运输企业等运营部分的分离)，通过在运营部分导入竞争机制，

其中，英国铁路部门改革相当彻底，轨道系统也私有化。 但是，仅5年，政府就不得不收回轨道经营权，恢复国营体制。 这值得深思。

英国铁路改革的原因及改革措施

英国是铁路运输业的发源地英国铁路系统发达，营业距离1.6万公里( 20世纪初达到3.2万公里)，工作人员10万人，铁路运输与人们的日常生活密切相关。 战后，英国铁路实行了单一的国营体制。

20世纪60年代至70年代以来，欧洲各国随着公路、航空空运输的兴起，铁路运输的状况越来越差。 在英国，私家车的乘客量是铁路的10倍以上，货物运输量的85%转移到了道路运输。 政府必须关闭多条赤字线路。

到1993年，铁路运输业在客船运输量总量中仅占10%左右。 国家铁路重视外部利益，轻视内部管理，特别是英国工会力量强大，工资缺乏弹性，价格高，损失增加，铁路成为财政的负担。

1993年11月，在保守党政府的推动下，英国议会通过了铁路改革法案，于1994年实施，于1997年完成。 改革的第一个副本是网络运输分离和公司私有化，将铁路分割成一个全国性的轨道企业( railtrack )、25家客运企业、6家运输企业、3家机车车辆租赁企业以及多家设备改造、修理服务企业，原国铁企业120多家

轨道企业管理经营全国铁路基础设施(轨道、桥梁隧道、车站、信号)，向运营企业收取基础设施录用费。 这家企业是所有私人股票的上市公司。 剩下的运营企业也都是民营企业。

包括政府战术铁路管理局、铁路监察员办公室、铁路旅客理事会等官方、半官方机构的铁路管理机构。

私有化后事故频发，导致了信任危机

铁路私有化后，第一是融资投资渠道增加，服务改善，运输量扩大。 但是，也发现了管理不完备的问题。

私有化后，从1997年到2002年的短短5年间，相继发生了13起重大事故，其中造成重大伤亡的事故7起，共计59人死亡，数百人受伤。

1997年，两辆列车相撞，7人死亡，150人受伤。

1999年10月5日，在伦敦帕丁顿站，行驶红灯的列车与对面的车相撞，造成31人死亡，500多人( 245人)受伤。

2000年10月17日，在伦敦附近哈特福德弯道上行驶的列车脱轨，造成4人死亡，近100人受伤。 原因是轨道上出现了头发般的裂缝，断裂了。

2001年2月28日，在英格兰北部的大黑克町，高速运行的巴士和卡车相撞，造成13人死亡，70人重伤。

2002年初，一些客运企业的工人要求提高工资待遇，纷纷罢工，有些列车停运。 2月28日晚在林肯县，旅客列车与卡车相撞，卡车司机当场死亡，3名旅客受伤。

2002年5月10日，在英国波特斯巴站，伦敦出发的巴士脱轨，一辆车冲入站台，造成7人死亡，67人受伤。 死者中有两名台湾女记者，香港凤凰卫视主播刘海受了重伤。 事故后，列车乘客减少了50%，运营企业向遇难者的家属和伤者赔偿了1200万英镑，面临破产的威胁。

从2003年10月18日到19日，英国连续两次发生脱轨事故，有7人受伤。

1999年事故后，迫于各方面的压力，轨道企业全力投入大规模紧急轨道的检查，列车运行混乱，普遍延误，很多人换乘汽车，道路堵塞，人们不满。

社会反应及原因分析

铁路事故频发，严重影响工党政府的信用，受到在野党的猛烈批评，引起普通市民对铁路私有化本身的质疑，很多人认为起因于民营企业的利益目标和公共安全利益目标的冲突。 根据1999年10月事故后的民意调查，3/4的英国人希望政府重新将铁路系统国有化(《新民晚报1999.10.27》)。 。 2000年10月事故后，根据民意调查，56%的受试者认为铁路系统应该再次由国家控制( 11月23日英国4频道电视)。 。

综合各方面情况，铁路私有化后运行质量滑坡的直接原因如下。

1 .民营企业重视短期利益，忽视对基础设施的长期投资。

英国铁路设施年代久远，急需更新。 但是，轨道企业私有化后，作为上市企业必须优先考虑股东权益，重视眼前利益。 各运营企业增加运输量，进一步加重投资不足带来的基础设施风险。 据调查，欧洲各国已经普遍使用的新型轨道和列车安全控制系统完全没有安装在英国铁路上。 运输工会指责政府长期以来给予轨道企业补助，企业浪费纳税人的钱，不把利益投资于铁路基础设施的维持建设，而专注于股息的增加。 要求加快轨道企业权限返还政府( 2001 )。

2 .铁路管理不善，安全漏洞很多。

据统计，私有化后几年间，列车无视红灯上升。 有关方面主张铁路设施风险很多，必须向轨道企业加强管理2002 .年5月惨案前夕，有工人报告了事件现场附近的线路有问题，管理者不重视(泰晤士报2002.513 )。 另一方面，轨道企业为了节约价格，将部分道路的检查任务外包。 由于“3000多家代理商和8家铁路施工企业从事铁路网相关员工”，他们竞相杀戮价格，雇用没有经验和责任感的短期工人，对安全造成了很大威胁(金融邮报2002.5.14 )。 。 并且，“铁路运营部门每天销售4万张以上的错误票”(泰晤士报2001.6.12 )运输大臣公开承认铁路服务状况令人悲伤。

民营企业陷入财务危机，依靠政府补贴

私有化初期，轨道企业经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。 但是1999年以后，经营状况越来越差，最终不偿还债务，靠政府补贴生活，负债总额达到33亿英镑。

铁路维护工程管理不善显然是轨道企业赤字额大幅增加的重要原因。 1999.10.5大事故后，政府和轨道企业必须商定总额达到150亿英镑的财政投资五年计划，使企业在2000年底完成轨道紧急交换任务，尽快恢复正常运行。 但是工程拖到2001年4月才完成，被罚款。

2001年4月，政府向轨道企业支付了15亿英镑，之后追加了5亿英镑。 两个月后，该公司董事长要求政府追加7亿英镑，要求企业继续维持私人控股公司，由政府支持。 政府坚决拒绝援助请求，中止了投资计划。 这表明政府部门对轨道企业完全失去了信心。 接着该企业相继抛售股票，股价急剧下跌。

轨道系统回到政府的统治

2001年10月8日，英国政府决定强制破产轨道企业，由政府指定的管理部门接管轨道企业，提交高等法院的判决。

过去，新的管理体制设想设立由运营者、旅客和政府机关三者参与的非营利信托企业，监督利润投资于设施的维持，不得分配股息。 但是，内阁大臣们“倾向于建立直接的行政管理系统”。

之后相继发生的铁路事故，加速了政府的交接。 2003年10月23日，英国政府最后决定，具有政府背景的“铁路网”( networkrail )企业从民间承包人手中收回了所有铁路维护权，于2004年完成。

英国铁路协会秘书长认为这是英国铁路重新走向国有化的重要一步，认为“铁路私有化已经沉睡”，部分私有化的伦敦地铁也应该国有化，包括政府接管列车运营企业在内的所有铁路网络

几点考虑呢

首先，英国铁路私有化的壁垒事实警告说，市场化、私有化不是治百病的处方，旧国有公司的管理体制确实有很多问题，但无论条件如何，都来“一卖”，反而有可能引起严重的问题。

第二，基础设施不能私有化。 欧洲许多国家的铁路改革实施了“网运分离”，但铁路网由国家控制，安全状况良好。 只有英国把铁路网卖给个人和上市是最大的失败。 电网、铁路网、电信网等重要基础设施本身具有公益性和自然垄断性，如果让民营企业拥有和管理，利益目标和净公益目标就不能协调。 在英国铁路私有化之前，财政每年补助铁路20亿英镑，私有化后每年达到29亿，用于线路维护(铁道部，2002 )，等于政府支付民间投资者的股息一千美元以上。 改革是“解除财政负担”，但私有化离目标越来越远。

第三，民营企业运营基础设施，管理混乱和大锅饭的弊端是不可避免的。 有人认为英国轨道企业的失败是因为国有铁路设施的投资不足(“产权缺损”)，政府不好。 但是，英国铁路私有化后，不仅管理滑坡，只有私企的利益在图的本质上有可能无视公共利益。 例如，为了节约廉价的打工而雇佣，为了滥用垄断地位而向政府追加补助金，向更新设备的政府补助金支付股息等。 可以看到私有和垄断的结合，甚至支付比政府直接支配更高的“交易价格”。

第四，分割太细，过度竞争是英国铁路改革失败的重要原因。 铁路是整体，运行要统一安排，轨道、车站、乘务、仓库、结算等环节要高度合作。 英国铁路分割成100多家企业，各企业各环节的关系由合同形式规定，权力义务多而杂，超过管理能力，效率低下，错误增加。 线路企业很难得到关于客船运输企业线路质量的消息，在妨碍问题的发现和处理速度的情况下，原国铁的员工曾经是同事关系，但由于企业划分转向了合同关，合作反而很难。