绩效预算改革的背景与内涵

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编者按: 绩效预算是指政府首先制定相关业务计划和工程计划，然后根据政府职能和政策计划制定实施计划，并在成本效益分析的基础上确定实施计划所需成本的方法。20世纪90年代以来，世界范围内预算改革的焦点一直是能够有效提高政府行政绩效的绩效预算。从发达国家绩效预算改革的实践来看，绩效预算在提高公共资金效率和政府部门绩效方面取得了显著成效。 绩效预算改革在中国的兴起不仅符合经济社会发展的需要，也符合政治治理模式的变化？平滑也是新公共管理思想在预算领域实践的必然？熏是为中国未来的民主政治改革提供必要的准备。 从今天起，国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张君伟的一篇关于绩效预算的文章将连续五周、每周二在《国家研究视点》上发表，全面阐述绩效预算改革的背景和内涵、美国、澳大利亚和韩国的经验以及我国绩效预算改革的深化。请注意读者。绩效预算的背景加强收支管理和提高资金使用效率一直是现代财务管理的重要组成部分。二战后，随着政府规模的不断扩大，财政收支在gdp中的比重不断增加，加强财政资金管理的任务更加紧迫。 以美国为例。早在1950年，在胡佛委员会报告的推动下，美国国会通过了《预算和会计程序法案》，明确要求政府提供预算绩效信息。这也被认为是美国绩效预算的最早开端。虽然绩效预算在当时没有普及，但提高财政资金使用效率的努力从未停止。20世纪60年代，美国国防部开发的项目管理方法得到了扩展，并被其他政府部门广泛采用。1973年，尼克松政府引入了目标管理。卡特政府时期，美国政府引入了零基预算。直到20世纪90年代，新一轮绩效预算改革才逐渐发展成为大势所趋。 绩效预算运动的复苏主要是由以下因素驱动的: 首先是“公共管理革命”的影响。20世纪80年代，自由主义逐渐在西方发达国家流行起来，英美等国大幅度削减政府管制，甚至掀起了“私有化”浪潮；与此同时，受经济全球化和新技术革命的影响，企业战略发生了一系列重大变化，如强调战略管理和注重核心竞争力。这两股力量相互激荡，导致了20世纪90年代主要市场经济国家的“公共管理革命”浪潮。“公共管理革命”主张政府重建和公共部门重建应遵循注重结果、以顾客为中心、赋予员工权力、少花钱多办事的原则，以提高政府运行效率。在这种情况下，作为公共管理革命的一个有机组成部分，预算管理的重点从合规控制和流程管理转向注重结果和绩效是合乎逻辑的。 第二，信息技术革命的影响。计算机技术和信息技术的迅速发展改变了人们工作、生活和交友的方式，也为改善政府治理提供了广泛的机会。通信和信息技术的发展加快了绩效管理研究成果的传播，提高了政府收集、处理和传递信息的能力，为大规模绩效评估和绩效分析提供了支持。不仅如此，通讯和信息技术的发展也为空提供了一个提高财政透明度和加强支出部门财政责任的广阔空间。 第三，政府的变革和治理理念的调整。许多国家采用绩效预算始于政府更迭。政府的更迭，尤其是执政党的轮换，往往会带来治理理念和社会政策的重大调整。例如，在英国，1997年3月，当时的首相约翰·梅杰解散了议会，并宣布实行普选。但最终的选举结果出人意料:工党成为众议院多数党，而保守党连续18年失去执政地位。工党政府上台后，开始实施全面支出评估，并最终引入中期支出管理框架和绩效导向的公共服务协议。 四。刺激金融危机和其他负面影响。韩国就是这方面的典型例子。东南亚金融危机对韩国经济造成了沉重打击。面对这一困难局面，韩国在国际货币基金组织的帮助下实施了广泛的经济改革。具体在财务领域，包括引入自上而下的预算决策机制、中期支出管理框架和绩效预算。绩效预算的基本内涵绩效预算顾名思义是以绩效和结果为中心的预算管理体系。至于什么是绩效预算，目前世界上还没有统一的定义。人们在讨论绩效预算时使用不同的词汇，如绩效预算、绩效预算、成果预算、绩效拨款等。世界银行的沙利文认为，绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量标准、以绩效评估为中心的预算体系。具体而言，这是一个将资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算制度。国际货币基金组织的马克·罗宾逊认为，绩效预算的目的是提高公共支出的有效性和效率，其手段是通过系统地使用绩效信息，将公共机构获得的资金与它们取得的最终结果联系起来。根据经合组织，绩效预算是一种将资金分配与可衡量的结果联系起来的预算形式。中国财政科学研究所所长康佳认为，绩效预算首先是一个预算概念，它要求人们将预算建立在机构绩效的基础上，并将资金投入与要做的事情的结果联系起来；其次，绩效预算是对绩效的核算，它从资金使用的角度规划政府机构在单一预算年度内可能的绩效；第三，绩效预算是政府执政理念的示意图，预算资源的使用必须产生公众需要的社会效益。 尽管各方有不同的表述，但将资金使用绩效置于预算管理的中心是他们的共同点。oecd根据绩效信息利用程度的不同，将绩效预算分为三种类型: 第一，显示类型:绩效信息仅在预算文件或政府文件中提供，绩效信息不会影响资金分配决策。政府提供信息的目的主要是加强与立法机构和公民在公共政策和政府管理方向方面的沟通和交流。 二.信息包含类型:财政资金分配与绩效目标和结果之间存在间接联系。在这里，业绩不是决定财政资源分配的唯一因素，业绩信息与其他信息一起影响资金分配的决策。 三。直接/公式化:在财政资源的分配和绩效(或产出)之间存在直接和制度化的关系。一些国家在计算单位成本的基础上向医院和学校等公共服务机构提供资金，这是一个典型的例子。马克·罗宾逊曾经总结了绩效预算的四种基本机制。他认为，依靠上述机制，人们在实践中探索了多种绩效预算形式。这四种机制如下: 1。项目预算。项目预算是绩效预算的最初形式，它改变了按经济分类(如工资、办公和通讯费用等)编制预算的传统。)或机构分类(如不同的部门)，并推动所有支出部门围绕特定的政策目标编制和实施预算。第二，将预算与绩效目标联系起来。绩效预算真正关心的不是成本控制，而是资金使用的效果。在预算编制过程中，项目设计应体现政府机构的使命、战略目标和主要任务；体现在绩效评估环节，是通过绩效评估督促相关部门改善管理，提升绩效；具体体现在绩效信息的使用上，就是要充分利用项目绩效信息，促进项目优先级的调整和资金配置的优化。 三。制定的拨款。绩效结果与资金分配直接挂钩，分配金额根据项目的最终效果或产出数量在核算单位成本的基础上确定。在罗宾逊看来，并不是所有的公式化分配都是绩效预算。只有当公式化分配被用于提高支出单位的效率和资金的使用时，才能称之为绩效预算。 四。为绩效提供经济激励。如果支出单位的业绩突出，将在现有财政支持的基础上提供激励性财政支持，以鼓励它们继续改善业务。绩效预算的特点和内容绩效预算的特点可以通过公共服务生产链来形象地表达。政府提供公共服务和实施社会管理的过程大致可以分为四个阶段:要素投入阶段、生产阶段、产出阶段和效果阶段。绩效预算关注产出的有效性、资本使用的最终效果和政策目标的实现；传统的预算管理强调各部门必须按照预定的支出标准申请和使用资金，预算管理的重点是成本控制和资金使用的合规性。哈桑·奥德系统地比较了传统预算和绩效预算之间的差异。他指出，与传统项目预算相匹配的制度安排是以“命令和控制”为特征的官僚管理体制、以收付实现制为基础的政府会计制度、自下而上的财务决策机制和强调遵守规则和上级指示的审计制度。与绩效预算相匹配的制度安排有中期支出管理框架、自上而下的财务决策机制、权责发生制政府会计制度等。 简而言之，绩效预算主要包括以下内容: 第一，自上而下的决策机制。从上到下，主要体现在两个方面:一是年度预算支出总额和部门间预算分配由最高决策层决定。在确定各部门的支出限额后，各部门决定如何在项目之间分配资金；其次，绩效预算是政府绩效管理努力的一部分:一方面，财政改革应该服从和服务于行政改革；另一方面，金融改革从金融运行和绩效评估的角度巩固了行政改革的成果，为行政改革的深入发展拓展了空空间。 二.总额控制或支出限额控制。总资本控制是绩效管理的前提。从国际经验来看，财政和经济都面临困难，增加财政支出是不可持续的(甚至不得不大幅削减财政支出)，这是推动政府实施绩效管理的直接动因。全面控制的技术支持是中期支出管理框架。最高决策层(或财务管理部门)通过对中长期收支增长趋势的详细预测和对各部门支出上限的界定，向每个支出部门发出了一个明确的信号:为了避免社会责任，我们必须向内看，通过加强管理、提高效率来提高服务质量。 三。绩效信息的系统探索与应用。将绩效与资源分配联系起来是绩效预算的特点。绩效评估在绩效预算中起着关键作用。无论是在比较项目绩效的基础上督促相关方加强管理，还是事后调整项目重点、优化资金配置，都离不开系统的绩效评估和绩效信息的发掘、整理和利用。因此，各国都非常重视项目绩效目标的设定和评价。例如，美国开发了项目评级和评估工具(部分系统)和“交通灯”系统，英国广泛采用了公共服务协议，澳大利亚开发了一揽子项目评估系统。此外，为了准确计量政府活动的成本，许多国家也积极推行政府会计制度改革，从收付实现制转向权责发生制。 四。权力下放是适当的，在保持统一的前提下，灵活性得到加强。“绩效预算属于分权改革”。把预算管理的重点放在资本使用的结果上，必然意味着放松对投入和生产阶段的管理控制，给予支出部门更大的自主权，使它们能够根据实际情况更灵活地分配资源，更灵活地调整服务的种类和数量，以达到最大的政策效果。当然，放松控制并不意味着自由放任。新的绩效预算“赋予各部门支出灵活性，同时要求支出机构对产出或成果的管理决策负责。”第五，注重透明度，强化支出责任。这有助于公众了解政府将要做什么、正在做什么、如何做以及取得了什么成果，有助于加强政府和各部门的社会责任，促使它们履行对公民的选举承诺。因此，自20世纪90年代以来，主要发达国家都非常重视提高金融透明度。特别是在1998年，国际货币基金组织董事会先后通过了《财政透明度良好做法守则——原则宣言》和《财政透明度手册》，有力地推动了各国提高财政透明度的进程。

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