周其仁提最理想土改方案：以集体建设地改革作突破

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“农村土地制度改革是一条向东流的河，谁也阻挡不了。”北京大学国家发展研究院教授周其仁说。

在社会各界关注中共十八届三中全会如何启动新一轮土地改革之际，周其仁判断，围绕推进新型城镇化战略，农村集体建设用地使用权改革将被视为土地制度改革的突破口。

《财经周刊》记者从接近决策层的权威人士处了解到，以此次改革为突破口，既不会触动敏感神经，“伤了骨头”，又能扩大农民的土地权利，缓解当前矛盾，保证新型城镇化的土地需求，是目前最理想的解决方案。

下一步，中央政府可选择一批条件成熟、已完成土地确权登记的地区，扩大集体建设用地和宅基地使用权流转试点范围，为进一步深化土地制度改革积累经验。另一方面，在农地承包权流转方面，引导有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转，推进农村土地股份制改革。

“改革一直是‘儿童先生’的名字，也就是在实践中提出问题，在工作中解决问题，然后把经验带到点子上。”据接近决策层的权威人士称，目前决策层的倾向判断是“空现有的土地政策足以进行改革，在政策解释层面应充分挖掘潜力。”

“三块地”

“我们现在的工作暂时停止，就是等待十八届三中全会最后定下土地改革的基调。”国土资源部土地政策研究专家向《财经周刊》记者表示，虽然土地制度改革一直被舆论质疑为“没有实质性突破”，但在集体建设用地使用权流转方面已经有了成熟的地方实践，宅基地使用权流转也已经研究多年，可以“随时开花结果”。

在集体建设用地使用权流转方面，重庆的土地票交易制度和成都的城乡土地管理制度改革被认为取得了良好的创新效果。如果加以提炼、总结和改进，试点项目可以扩大到其他合格的领域。

2012年底，国土资源部对重庆市土地票制度进行了总结。中国土地调查与规划研究院高级工程师王庆日认为，重庆市土地票制的创新价值在于解决了城市发展用地紧缺与农村建设用地闲置的矛盾，完成了集体建设用地特别是边远山区农村建设用地开发权益的价值体现和价格发现，为集体建设用地流转模式改革提供了重要突破。

然而，经过四年多的实践，重庆地票也存在一些问题，如复垦耕地的质量保证、建设用地指标“双轨制”的公平分配、地票二级市场的开放和规范、地票后发空在落后地区的保障、地票质押的金融风险等。

成都市集体建设用地使用权流转的创新体现在集体建设用地所有权流转和指标交易与土地整理和产业发展的有机结合，形成了“城市回馈农村”的具体路径。但是，集体建设用地使用权转让的抵押融资、转让价格确定机制、转让收益分配等方面还需要进一步完善。

近年来，国土资源部还批准了广东省佛山市顺德区、上海市、浙江省湖州市、江苏省苏州市、安徽省芜湖市、河南省安阳市和云南省曲靖市麒麟区等七个地区的集体建设用地流转试点项目。

目前，促进集体建设用地使用权流转的试点项目非常活跃。《广州南沙新区条例(草案)》近日开始征求意见，强调重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和合资等方式使用集体建设用地；海南省最近还出台了《海南省农民集体建设用地管理办法》，该办法表明，经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许流转用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

日前，有传言称，国土资源部将在河北省邯郸市、江苏省昆山市、辽宁省建平县等28个市县开展农村集体建设用地使用权流转试点工作。

对此，一位知情人士表示，“这不是空的点对点之风”，但由于“敏感话题”，官方尚未公开承认，有必要等到十八届三中全会明确改革基调后再进行。

这位人士还表示，国土资源部在审批试点项目时，一般要求各地在《指导意见》的框架内进行，而《指导意见》不会突破现有的法律法规框架。

据悉，按照在现行法律框架内推进土地制度改革的精神，下一步将选择旅游娱乐、商业服务、工业仓储等非公益性土地，并开展集体建设用地使用权流转试点改革。

试点突破

据接近决策层的权威人士透露，根据中央政府“先行先试”的改革精神，决策层还将鼓励一批土地制度改革试点，包括征地制度改革。

目前，国土资源部正在推进的土地制度改革试点包括:土地征用制度改革、节约集约用地、矿业用地改革、土地产权制度改革、城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡开发利用、工矿废弃地复垦利用、集体土地建设和租赁住房、城市低效土地再开发、旅游工业用地改革和缩小征地范围。

2010年，国土资源部确定11个城市开展征地改革试点，其中天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都6个城市缩小征地范围，探索并合理界定征地范围，维护农民土地产权和发展权；征地拆迁补偿安置试点在唐山、杭州、佛山、南宁、Xi进行。

但是，由于试点时间短、范围小，以及地方土地财政需求导致的改革创新动力不足，大部分征地制度改革试点都没有出台明显的成效。

然而，据报道，2013年10月下旬，国土资源部刚刚对杭州市征地制度改革进行了调查，并对杭州市的安置政策给予了高度评价。

其他(试点)方面——今年4月，国土资源部决定在内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10个省(区、市)开展低效土地再开发试点，鼓励和引导原国有土地使用者、农村集体经济组织和市场主体开展城市低效土地再开发。目前，各地都在报道试点计划。

城乡建设用地增减挂钩试点已在除西藏、新疆以外的29个省(区、市)全面启动；10个省还开展了工矿废弃地的复垦和利用；目前，旅游产业用地改革试点仅在桂林和秦皇岛进行。

“目前，不少地方政府热衷于利用试点突破现有法律法规来解决自身发展中的问题，但对总结试点经验进而提升到全国水平重视不够。”

国土资源部政策研究专家建议，当前法律框架下自下而上的制度创新改革面临瓶颈，应在国家层面加强顶层制度设计，引导和支持基层改革创新实践的不断发展、总结和推进，直至成为国家政策法。

《财经》周刊记者采访发现，包括周其仁在内的许多活跃的专家最近都同意了土地改革措施的建议。他们认为，应在短期内推进集体建设用地使用权流转试点，完善确权登记；从中期来看，土地财政改革应以探索和建立土地财税制度和政府融资制度为基础；从长远来看，实现大规模土地流转后，应推进征地与土地流转一体化，建立城乡统一的现代土地制度。

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