十八大后2名省部级官员被免 政经改革不同步滋生腐败

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中国30年的反腐败现实表明，腐败已经从权力交易和权力交易转变为权力交易，权力交易已经渗透并巩固到关键部位和核心层面。只有通过制度反腐，才能在很大程度上解决社会转型和制度变迁中的问题。

十八大后，中国的反腐败舆论高涨且愈演愈烈，两名省部级官员在两个月内免于调查。中共中央总书记习近平在十八届二中全会上明确提出“权力要锁在体制的牢笼里”，这表明新一代中国共产党领导人将把制度反腐作为治理腐败的根本途径。其中，官员财产公开制度、腐败股特殊待遇、规范法外反腐力量、充分发挥社会力量和媒体的作用都可能成为制度选择。中国过去30年的反腐败现实表明，腐败已经从权力与金钱的交易、权力与色彩的交易转变为权力的交易，并渗透和巩固到关键部位和核心层面。只有通过制度反腐，才能大范围、广范围、深层次地解决社会转型和体制转轨中出现的问题。

2013年1月22日，中共中央总书记习近平在中央纪律检查委员会第18届二中全会上指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力放进体制的笼子里，形成一个不敢腐败的惩戒机制。”一个不易腐烂的预防机制，一个不易腐烂的保证机制。"

这次会议不仅有新一年反腐败计划的部署，还可以观察新一届中央领导集体的执政动向。

自中国共产党第十八次全国代表大会以来，习近平已多次就此问题发表公开声明。当他第一次访问广东时，他指出，“现在中国的改革进入了一个关键时期和深水区，我们必须不失时机地以更大的政治勇气和智慧深化重要领域的改革。”在第一次政治局集体研究中，也有人说:“大量事实告诉我们，腐败问题越来越严重。”

中国纪检监察研究院副院长李永忠表示，“腐败现象越来越严重”的说法最早出现在总书记的公开讲话中。

与此同时，两个省的官员，李和易，在两个月内被免职。其中，正在接受调查的李是十八大后第一位落马的中央候补委员。

新华社首次披露政治局常委的家庭成员，也被人们解读为促进官员财产公开的信号。

最近的进展是，十八届二中全会公报提出，要认真落实领导干部述职制度，要进行抽查核实。反腐力度逐渐加大，这已成为大势所趋。

2013年是中国共产党第十八次全国代表大会召开的第一年，第二个五年反腐败计划(2013-2017年建立健全惩治和预防腐败体系工作计划)的起草工作即将结束；今年也是中国加入《联合国反腐败公约》后实施情况的审查年，在这一年里，内外压力和改革机遇并存。

中央纪委研究室主任李学勤表示，第一个五年计划主要是“建立”，下一个五年计划主要是“完善”，重点是完善体制机制，核心是管好权力。这与《联合国反腐败公约》所要求的“更加制度化和制度化”的反腐败相吻合。

1979年以来的反腐败实践证明，不同步的经济体制改革和政治体制改革所打开的缺口，恰恰是腐败的滋生和蔓延，空.很容易生存根据李永忠的说法，腐败已经从权力、金钱和肤色的交易转变为权力的交易，重大案件频繁发生，渗透到关键部分和核心层。因此，制度反腐应被视为中国特色反腐的根本途径。“只有制度反腐才能在大范围、广范围、深层次上解决社会转型和体制转轨时期的问题”。

前瞻性制度防腐不仅要在官员财产公开、腐败存量处理、“法外反腐”的运用和规范、人民参与等方面有所创新，而且要通过改革权力结构、跨越腐败雷区来推进改革进程。

网络反腐和鼓励举报

1月17日，免去易的中央编译局局长职务。Xinhua.com说，他“由于他的生活方式，不适合继续在目前的岗位上工作。”此前，女医生常艳的12万字网上短信披露了她与易峻青的婚外情，并在网上疯疯癫癫。这只是被反腐败网络扳倒的官员之一。

2008年底，南京“烟草总监”周久耕仅用了15天就被网民曝光。2012年，“表哥”杨大才、雷的不雅照片和“方叔叔”等事件使微博反腐问题凸显。

纸质媒体、网络媒体、外国媒体和自我媒体似乎形成了一个三维网络，自发地宣传中国官员的财产。

反腐败是一场没有硝烟的战争，仅仅依靠职能部门是不够的。作为反腐败的主力军，人民的作用不容忽视。互联网反腐败反应迅速、传播广泛、影响巨大。与此同时，网络反腐也凸显了传统渠道的不畅、人们反腐败的迫切愿望和对廉洁政治的向往。作为反腐败的主力军，人们为什么不依赖或信任官方的举报渠道，而是选择网络来打击腐败，这是值得反思的。

2012年12月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于加强网络信息保护的决定》，并立法推进网络实名制。这一决定为不断上升的网络反腐蒙上了一层不确定性。11天后，中央纪委发言人崔在新闻发布会上表示，各级纪检监察机关提倡实名举报，实名举报的要优先处理，及时回复。

2003年，在线报道进入了官方反腐败渠道。同年，最高人民检察院建立了网络举报平台。两年后，中央纪律检查委员会信访办公室和监察部举报中心的网站被公布。然而，由于官方网络低调、不透明的报道渠道，对其处理效果知之甚少。

事实上，早在党的十五大报告中就明确指出:“党委统一领导，党政联合管理，纪委组织协调，各部门相互负责，依靠群众的支持和参与。”纪检部门的人说，前四句话多年来都有不同程度的执行，但最后一句话没有执行。

李永忠认为，群众没有参与，或者没有什么平台或渠道。在这种预期下，当腐败越来越严重，不满情绪逐渐上升时，对腐败分子的不满就会逐渐转变为对反腐败机构的不满。因此，“网络反腐是群众参与和支持反腐的契机。要引导群众参与反腐败，不阻挠、不回应、不回避，积极引导而不是发挥行政领导作用。”

香港廉政公署的经验，可作为支持和鼓励市民举报的参考。香港廉政公署发言人对《财经》表示，香港人对ICAC的信任可以从被点名报道的比例中看出。在廉政公署成立之初，只有约三分之一的投诉人愿意提供个人资料，但近年被点名举报的比例超过70%。

廉政公署推行的举报人保密政策，亦让举报人安心举报。所有报告的材料都被视为机密文件，只有具备必要知识的授权人员才能访问。ICAC官员必须遵守保密规则，否则他们将被视为违反纪律，甚至违法。

香港也有证人保护立法，允许执法机构在法律框架内适当保护证人。经评估后，如有需要为证人安排保护措施，廉政公署可将证人纳入保护计划。例如，24小时个人保护、更改身份证名称、在适当的时候安排出国等。

前香港廉政公署副专员郭表示，方面承诺将在48小时内就是否跟进调查做出答复，如果对方同意会面，他们可以预约。如果证据不清楚，将向举报者说明。调查结束后通知举报人。「一般来说，最少百分之九十的举报会在一年内处理完毕，而廉政公署每年都会公布这个数字。」

如果中央纪委关于实名举报优先的承诺能够兑现，将会得到更多群众的支持。目前，自发的网络反腐存在机会成本过高、成功率过低和风险过高的问题。相关纪律检查人员建议，工会、共青团、妇联、媒体和非政府组织等社会组织应在反腐败的政治参与中发挥作用，将分散的反腐败转化为有组织的反腐败。“公民社会的形成有赖于社会组织的发展，社会组织的出现必须在政治体制改革和反腐败中发挥其应有的作用。”

如何打开“锁着的抽屉”

在“方叔叔”、“方姐姐”相继曝光的同时，官员出售房产的言论频频见诸报端，再次引发了对官员财产公示制度的讨论。

自1988年以来，公物公示进入了官方视野，一度被纳入立法计划，后因种种原因被搁置。去年12月28日，政府重新进行了研究和论证，以建立国家公职人员财产申报法律制度，但该制度何时实施尚不清楚。

目前，我国对官员财产实行内部申报制度，因“不公正申报”和“不经检查不公正申报”而被称为“锁在抽屉里的财产申报”。

这一系统通常被称为“阳光法案”，已在137个国家实施。它被认为是预防官员腐败的一项基本政策，是反腐败体系建设的一个突破口，是“终结性反腐败”的必由之路。人们和大多数学者对此寄予厚望，多年来一直呼吁这样做。自2009年阿尔泰首次试水以来，许多地方的大多数试点项目都失败了。2012年12月，广东省纪委书记黄先耀公开表示，领导干部家庭财产申报试点已经开展，并在一定范围内进行了公示，试点于2014年前完成后逐步推进。

广州市纪委发言人梅鹤庆表示，推进领导干部财产申报公示制度已被列入广州市委全会100项重点督查任务，南沙新区将在春节后启动试点。梅鹤庆说，香港和广州地理位置相近，文化同源，具有一定的借鉴意义。不过，在理解上有四个误解:第一，并非所有公务员都要申报，香港16万公务员中，只有3100人身居要职。公务员需要申报；第二，财产申报不包括工资收入，主要是房地产、公务员配偶和子女的就业以及公务员的投资和交易；第三是申报但不完全披露。香港只有40个公务员职位向公众披露财产；此外，香港将保护私隐作为财产申报和公示制度的基本原则，这也是国际惯例。

大多数受访的专家学者认为，官员的财产应该公开，也必须公开，但具体的差异，如官员的内容、时间和级别可以讨论。

中央纪委调查组的一名工作人员认为，现实中存在许多不确定的情况，比如高级干部的灰色收入和福利。以北京的部级官员为例。一些低价购买的“房改房”大多在三环路以内，周围的房价为每平方米4万至5万元。“这怎么定义？这些都不清楚，不能公开。最后，如果公布官员的工资收入，意义何在？”此外，是否公开个人财产或家庭财产，如何界定家庭财产？

去年11月30日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在京召开反腐败座谈会。参加座谈会的专家表示，王岐山表示有信心公开官员的财产，但这非常困难，他不会立即出台政策。

“飞行员已经订婚这么久了，为什么不能推它，发现隐藏的感情可以做出科学的规划。”李永忠说，它还没有完全具备在全国普及的先决条件。首先是技术条件不完全具备；其次，有相当数量的腐败库存。要促进官员家庭财产的公开化，首先必须科学判断腐败存量。只有腐败股的规模、人数和时间长度才能决定宣传的范围、内容和顺序。

湖南商学院副院长王长期致力于反腐败研究，也反对大规模推行官员家庭财产公开制度。“这是一把双刃剑。如果腐败和坏账得不到消除，急于实施这一制度将会遇到不可预测的政治风险和经济风险。”

李永忠建议，可行的办法是先在试点地区进行物业宣传，从新提拔和新保留的干部开始，成功后在全国范围内进行复制和实施。通过试点，我们还可以了解官员财产申报的真实性，如何解决问题，以及如何应对阻力。

他建议将广东的三个试点地区指定为“政治改革特区”，以鼓励改革。“如果没有特区作为政治改革的孵化器，试点就很难有所作为。一旦出现问题，没有人会买单，所以他会缩头缩脑，不敢大胆前进。”

中央党校政法教研室教授林提倡先用现有的申报制度，增加四个环节。首先是审查过程。审计组由纪检部门、单位财务部门、银行和群众代表组成，对官员申报的财产进行审计，与干部重大问题报告制度相衔接。二是宣传环节。首先，应该在收入和机会相似的同龄人中进行宣传，这样很容易发现问题。随后，宣传范围逐渐扩大。第三，惩罚的环节。隐瞒、漏报、谎报的，从重处理，给予纪律处分。第四，注册。做好干部年审档案，建立信用档案，在干部任用时作为参考。

这次中央纪委提出要对现有的领导干部财产申报项目进行核查，这与林提出的第一点是一致的。

在受访者中，只有前香港廉政公署副专员郭文薇和北航大学空航空航天大学廉政教育研究中心主任任建明认为，依靠官员的财产来宣传反腐并不那么重要。郭表示，在财产公示制度下，问题官员不会以自己的名义登记财产，而在香港申报财产主要是为了防止利益冲突。只有某些级别的官员会申报投资和配偶的职业，很少有人需要向公众公布。

因此，需要澄清的一个误解是，并非所有外国官员都公开申报财产。在美国有两种类型的财产申报:公开申报和非公开申报。包括美国联邦政府行政部门的总统、副总统和高级行政官员在内的公职人员必须公开声明，而一些中层或低层官员不公开声明。

国家行政学院博士后钟武官也表示，在之前的实验中，部门级干部成为了财产公示的主要对象，结果并不令人满意。应选择一定级别的官员申报公共财产，级别越高，反腐目标越好。例如，中央单位(包括中央企业)的局级以上官员和地方官员的司级以上官员。“从国际经验来看，副部级以上官员财产公开的效果最为显著，也是一个国家是否真正实现官员财产公开的标志。”

如何规范“法外反腐”

在中国的反腐败斗争中，中央纪委和各级纪检监察机关发挥着核心作用，手中握着两把锋利的工具:“两个条例”和“两个手指”。这源于20世纪80年代末90年代初反腐败斗争形势严峻，作为纪检监察机关查处案件所需的特殊组织措施和侦查手段，“两个条例”应运而生。

“两个条例”(民间俗称“双条例”)最早出现在1990年12月颁布的《行政监察条例》(1997年5月废止)。随后，1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查条例》的实施，为两个条例的运用提供了内在依据，成为突破重大案件的有效而重要的手段。1997年通过的《行政监察法》规定，监察机关有权“责令涉嫌违反行政纪律的人员在指定的时间和地点对调查中涉及的问题进行说明和解释”。

“两规”作为纪检部门采用的一种非诉讼调查方式，在一定程度上限制了考生的人身自由，近年来受到了批评。根据《立法法》，限制公民人身自由的强制措施只能由法律规定。因此，在现代法治的背景下，“两规”迎来了一个变革的时代。

景恒律师集团董事长兼董事陈有西认为，由纪委牵头、不受《刑事诉讼法》制约的反腐败模式只会变得更加反腐败，“两个条例”和“两个手指”应该废除。

王并不认识这一点。他认为，“两个条例”和“两个手指”是在长期反腐败实践中形成的具有中国特色的制度，是行之有效的措施和经验。然而，由于缺乏规范和约束，它们在实践中已经变形。他认为，应该对“两个条例”进行严格的规范，使其合法、规范。例如，执法主体可以界定为反贪污贿赂部门或纪检监察部门，实施程序可以严格限制。

事实上，近30年来，几乎所有党政主要领导的违纪、违法和腐败案件都很少受到同级纪委的监督、举报和揭露，这与纪检监察机构的同体监督模式有关。根据《中国共产党党内监督条例》，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机构。由于同体监督而非异质监督，各级纪委无法完成其职责，这也是各级纪委重建以来面临的最大困境和尴尬。

“然而，各级纪律委员会必须通过处理案件，在反映其职责和履行其使命方面发挥作用。随着外延的扩大，内涵也要缩小。各级纪律委员会由监察机关改为办案机关，党内专门监察机关的地位下降。”一位纪检官员说，随着党员和党组织违纪违法现象的增多，纪委的选择性纪律和自由裁量权也在增加，一些地方和单位的纪检监察违纪违法现象也在增加。

“这两个条例是反腐败第一线斗争的产物，不是腐败分子的发明和创造。他们是突破腐败案件的杀手，对腐败分子有极大的杀伤力。”李永忠建议，在十年的时间里，每年可以逐步减少“两个条例”的使用，使纪检机关逐步从办案机关恢复到监督机关，最终不再使用。这不仅将推动政治体制改革，也将全面履行党章赋予的职责。

反腐败机构如何高效运作

在反思“两规”制度的同时，领导中国反腐败的纪检监察系统等反腐败机构的职能和制度设计开始受到关注。

目前，中国的反腐败职能机构主要包括中国共产党的纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局，形成了“党委统一领导、党政共同管理、纪委组织协调、部门各负其责、群众支持参与的中国特色反腐败领导体制和工作机制”。

从反腐败部门和人力来看，反腐败的决心和投入是巨大的。但是为什么贪官越来越高，腐败的程度越来越大，以至于有些人认为他们现在进入了一个“反腐败”的怪圈？在狭小的香港，廉政公署拥有1300多名员工，使香港成为一个拥有700多万人口的廉洁城市。

“太多的反腐败机构相互制约，缺乏独立性。他们在任何地方都受到限制，这相当于绑拳头。”任建明说。当被邀请参加王岐山组织的讨论时，他提议建立一个有效和专业的反腐败系统。

在实践中，纪委是一个重要的反腐败机构，但由于它是党内的监督机关，它基本上处于“被动反腐败”的状态；监察机关依法对行政机关及其公务员的执法、廉政和效能进行监督，但自1993年以来，监察机关与纪委一直合署办公，并实行了一套工作制度；人民检察院设立的反贪局专门调查国家工作人员的贪污、贿赂等职务犯罪，但其发挥作用的主动性不够。审计机构很难独立，因为它们是在同级政府中设立的。

为了确保反腐败机构的独立性，有必要突破目前的双重领导体制。作为签署国典范的《联合国反腐败公约》规定，每个缔约国应确保有一个或多个专门打击腐败的机构。“根据缔约国法律制度的基本原则，这种机构或人员应具有必要的独立性，以便他们能够有效地履行职责，不受任何不当影响。”

香港廉政公署的高度独立性被认为是香港有效打击贪污的重要因素之一。ICAC独立运作，向行政长官负责。郭说，当他担任副专员时，他在香港的排名超过40位。“但政务司司长和政务司司长等官员都不敢在此案中与我打招呼，妨碍了司法公正。”

任建明建议进行“纵向和横向整合”改革，将各级地方政府所属的反腐败机构与地方政府分开，横向整合各部门，改变机构设置分散、资源分散、职能重叠的现状，提高反腐败成效。

在纵向和横向改革之后，反腐败机构应通过机构改革和立法获得充分授权，包括调查权。正因为纪律检查委员会没有调查权，“两个条例”和“两个手指”才成为另类措施。此外，要通过体制改革，建立反腐败机构的制约和监督机制。

中国人民大学法学院教授陈卫东建议，反腐败调查机构应建立在纪委、监察部和检察院反腐败部门的基础上，检察机关应在调查后负责逮捕和起诉案件，以形成权力制约。

许多研究反腐制度的学者提出，在下一个五年反腐计划中，要防止纪委进一步扩大权力，弱化办案职能，强化反腐制度的顶层设计和实施。今后，反腐机构的调整应逐步从党内机构向国家权力机关转移，实现从党内反腐向机构反腐的转变。

顶级设计和试点可以

有些人把希望寄托在法制建设上，希望通过立法来打击腐败。去年年底，全国人民代表大会常务委员会密切关注全面反腐败立法的研究，这是对公众关切的回应。

王表示，我国刑法及其他专门法律法规中的反腐败体系不健全，存在立法漏洞。当务之急是制定专门的反腐败法，通过系统、科学的法律规定，形成以“打击”为基础、以“控制”为特征、以“预防”为重点的综合治理体系，使反腐败工作具有长效性。

他建议反腐败法应注重可操作性。内容应包括一系列科学的反腐败制度，如官方家庭财产申报制度、遗产税和赠与税制度、金融实名制、公民信用担保号码制度和反腐败国际合作制度。它还应包括诸如不披露举报人、奖励举报有功人员以及使某些调查措施合法化等措施。

中央党校教授林认为，反腐败法还应包括关于公务员收受礼物的范围和最高金额的规定、亲属回避制度的规定以及反腐败机构的认定。

林说，反腐败法的颁布，标志着反腐败惩治和预防体系的建立。1980年，反腐败法作为第一号提案被提出后，三十多年来没有任何进展。原因在于反腐败执法主体的确定。国外的反腐败主要是国家行为，而中国目前的反腐败主要是党内的自我净化行为。一旦《反腐败法》颁布，执法主体可能成为“两院”。

2005年初，中央政府颁布了《建立和完善教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。2008年发布了第一个五年反腐败规划(2008-2012年建立和完善惩治和预防腐败体系工作计划)，明确了2012年完成惩治和预防腐败体系的基本框架，初步建立了反腐败和反腐败教育的长效机制，反腐败法律法规相对健全

显然，要实现这一目标，还有很长的路要走。当下一个五年计划的制定接近尾声时，是否有路线图和时间表？这有多可行？仍然有许多问题。

从公共政策的角度来看，中山大学政治与公共事务管理学院副院长倪星建议，政府应该为反腐制度的改革制定一个路线图和时间表，民众也可以拿出一个方案。双方应该有一个全民讨论的舞台，理性地讨论，达成共识。

李永忠说，经过战争、体育和权力领域的反腐败斗争，我们已经开始有意识或无意识地进行党的建设和反腐败斗争。

党的十六大报告提出:“把思想建设、组织建设和作风建设有机地结合起来，贯穿于制度建设之中。”这是首次将“制度建设”与“三大建设”相提并论。党的十七大报告提出了“反腐倡廉”的概念，并将其与思想建设、组织建设、作风建设和制度建设并列。中国共产党第十八次全国代表大会的报告提出了“反腐败建设”的重点。

“由于时代、任务和载体的不同，我们只能依靠制度来打击腐败。制度反腐主要依靠新的权力结构作为载体，权力制衡作为反腐的主要形式。”李永忠说。

他建议，一是改革决策、执行和监督相结合的权力结构，通过党内分权形成党内制衡，实行党内分权、党政分工、党政分开的三步走战略；第二，改革用人制度，用普选取代等级任命制的用人制度；第三，有条件赦免是用来解决大量腐败的坏账；第四，支持和合理引导群众参与反腐败；第五，设立政治体制改革特区作为政治体制改革的孵化器，并探索“突破口在地方，规范在中央”。

在任建明的改革构想中，也提出了中央政府应授权设立特区的建议。2010年，佛山市计划对反腐机构进行改革，重组并合并市检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局，赋予其监督和审计职能，并成立市监察、审计和反贪局，该局与市纪委合署办公，但因检察院反对而搁浅。因此，他主张中央政府授权建立一个反腐败特区，可以进行全面的试验，如改革反腐败机构，清理历史上积累的腐败问题，建立财产申报和公示制度。

经济特区的经验可以借鉴，但经济特区的政治改革没有先例。未来是否可能取决于高层更大的决心。