辜胜阻：要建立农民工承包地和宅基地的流转机制

本篇文章4201字，读完约11分钟

30年的城市化演变

正如公众舆论所期待的那样，《2013年政府工作报告》用了200多字来描述“城市化”。本报记者梳理了近年来的《政府工作报告》，发现这种关于“城市化”的专题论述并不多见。

城市化，尤其是以人为本的新型城市化，将成为拉动内需的最大潜力，这已成为学术界的共识。可以预见，随着新型城镇化进程的加快，中国的经济发展和社会结构变化将再次迎来历史性机遇。

改革开放30多年来，是中国经济社会结构快速变化的历史时期。与此相适应，城市化作为衡量现代社会进步的标准之一，也经历了不断演进和内涵修正的发展过程。

改革开放前:逆城市化趋势

新中国成立后，新人民政府积极推进工业化，催生了新中国城市化的萌芽。然而，在计划经济体制的基础上，这一时期形成了城乡户籍制度，作为城市化前提的人口自由流动受到了限制。

1958年1月，第一届全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议颁布了《中华人民共和国户籍条例》，明确规定农民从农村向城市迁移时，必须持有大城市劳动部门的就业证、学校录取证或城市登记机关的准迁证。

这标志着户籍制度的正式确立。此后，随着城市户籍带来的利益不断增加，中国长期以来呈现出人为的城乡分割和城乡二元结构严重对立的局面，导致了城市化进程缓慢和一定程度的扭曲。

清华大学国家研究院院长胡鞍钢告诉《望望东方周刊》记者，新中国成立的第一个十年主要是“国家推动城市化”；1959年后，随着“大跃进”的失败，它转向抑制城市化，甚至出现了城市化的倒退。

此后直至改革开放，中国经济社会发展呈现出明显的意识形态特征，“以阶级斗争为纲”成为社会经济生活的主题。“文化大革命”开始后，随着知青“下乡”运动的推进，“反城市化”倾向再次出现。

清华大学政治经济研究中心主任蔡继明告诉记者，在意识形态为主导的条件下，这一历史时期的城市化率极其有限。

尽管如此，一些学者对城市化进行了初步研究。早在1958年5月，《北京师范大学学报》就发表了一篇文章《农村人民公社住宅区的规模与布局》，这应该是新中国最早提出“城市化”概念的文章之一。1979年，南京大学教授吴有仁在《城市规划》杂志上发表了《论中国的社会主义城市化》，并率先研究了中国的城市化问题。

80年代:乡镇企业给小城镇带来繁荣

改革开放后，随着经济体制改革的推进，城市化迎来了一个新的发展时期。

1980年10月，国家建设委员会在北京召开全国城市规划工作会议，提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1984年1月，国务院颁布了《城市规划条例》，首次以法律法规的形式确认了这一政策。

当时的背景是，在“文化大革命”结束前后，许多农村地区都在当地建立了公社和大队企业，改革开放后发展迅速。1984年，社队企业更名为乡镇企业。因此，中国的农村经济正在迅速蓬勃发展，而直接的影响就是小城镇的快速发展。

1983年，著名社会学家费孝通在江苏省吴江县(现苏州市吴江区)进行农村调查时发现，由于乡镇企业的发展，原本萧条的小城镇又重新繁荣起来。费孝通认为，这将是中国农村另一场巨大变革的开始。他把有关思想写成《小城镇大问题》、《小城镇再探索》、《苏北小城镇初步探索》、《小城镇新发展》等四篇文章，相继在《王新闻周刊》上发表，影响很大。他倡导的“小城镇大战略”思想已成为改革开放初期农村城市化的主流思想之一。

胡鞍钢认为，1978-1992年间，伴随农村改革而兴起的农村工业(乡镇企业)有效地打破了城乡二元结构的基本格局。农业剩余劳动力离开农村，就地转移到乡镇企业，很快形成了农业和乡镇企业并存的二元结构。此外，城市部门构成了中国独特的三元结构，即农村农业部门、农村乡镇企业和城市正规部门。

当时，在共青团中央工作的李克强正在北京大学攻读经济学硕士和博士学位，他注意到了这一现象。他的论文《论中国经济的三元结构》还获得了经济学领域最高奖项——孙经济科学奖的论文奖。

"从某种意义上说，这种农村工业化的过程也是农村城市化的过程."蔡继明认为，这种城市化的特征是农民“离国不离乡”，实现了部分农村剩余劳动力的就地转移。在蔡继明看来，这是一个低水平的初级城市化，因为它“实际上造成资源浪费和环境破坏”。

随着改革开放的进一步深入，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，曾经繁荣于20世纪80年代的农村集体企业和乡镇企业在市场竞争中失去了优势，由此带来的小城镇发展势头也大大减弱。

在市场规则的影响下，“小城镇，大战略”的城市化理念似乎过时了。1989年，国家修改了城市发展政策，“严格控制大城市规模，合理发展中小城市。”从那以后，“积极发展小城市”的说法就消失了。

自20世纪90年代以来:“半城市化”

然而，在20世纪90年代，“小城镇大战略”的具体实践并没有消失。

胡鞍钢认为，进入20世纪90年代后，国家的城镇化思路仍然是发展小城镇。他说:“走中国城镇化道路，发展小城镇是一个战略选择，这是立足中国国情，借鉴世界城镇化发展趋势和一般规律的必然选择。”。

在胡鞍钢看来，这种提法的出现主要是为了避免大量人口聚集在大城市，也是为了避免一些发展中国家常见的“贫民窟”。

1998年，中共中央在《关于农业和农村若干重大问题的决定》中正式提出了“小城镇和大战略”问题。1999年，时任国务院总理的朱基在九届全国人大二次会议的《政府工作报告》中指出:“要调整乡镇企业结构，推进小城镇建设。”同年，时任中共中央总书记的江泽民在中央经济工作会议上也强调:“发展小城镇是大战略。”

中国的城市化非常独特。在胡鞍钢看来，它经历了传统农业社会解体过程中形成的“飞地”城市，在计划经济体制下伴随着政府强有力的工业化而发展起来的城市化，以及人口和劳动力自由流动过程中的大规模城市化进程。

据胡鞍钢研究，1992年以来，随着户籍制度改革和社会主义市场经济体制的提出、建立和完善，私营经济和个体经济迅速崛起，大量农村劳动力大规模从农村转移到城市，甚至跨地区转移到其他地区，主要从事非正规就业，导致城市非正规经济和就业爆炸性增长，迅速形成了正规就业和非正规就业并存的二元城市结构。与二元农村结构一起，构成了中国独特的四维结构，即，

显然，这种“四元结构”的形成过程也是大规模城市化的过程。蔡继明还认为，大量农村人口已经从农业部门转移到非农业部门，这本身就是城市化。

然而，城市向农民敞开了大门，却未能让农民真正融入城市。蔡继明认为，城市中的农民一直从事非农业生产，并在城市中享有一定程度的城市文明，这受到城市生活方式和思维方式的影响。然而，由于缺乏城市户籍，他们无法在医疗、教育、社会保障、住房、就业等方面享受公平待遇。"这是一种半城市化."

这一持续至今的大规模城市化进程呈现出政府主导的鲜明特征。蔡继明认为，政府主导型集中的突出表现是政府先做规划，使城市规划面积不断扩大；然后开始征地、招商引资、建设新城市。

"许多城市正在旧城外建设一座新城."蔡继明说，虽然空正在扩张，但当地政府过于依赖土地财政。“这种城市化的直接后果是，空正在扩张，但人口身份的转移却被忽视了。”

此外，这种政府主导的城市化也造成了土地资源的不合理配置，土地的粗放利用导致了严重的浪费，严重加大了城乡居民的收入差距，带来了一系列的社会问题和不稳定因素。

未来:新型城市化

应该说，在过去的30年里，中国的城市化发展极为迅速。

根据数据，1981年中国的城市化率仅为20%，2000年达到36%。到2011年，城市人口历史上超过农村人口，城市化率达到51.3%。据胡鞍钢介绍，欧美发达国家如英国、美国、法国的城市化水平从20%左右上升到50%，分别经历了100年、60年和65年，而中国则用了30年时间从20%上升到50%。

然而，这一快速城市化进程的特点是上述"半城市化"，全国各地的城市化发展水平极不均衡。

由于其优越的地理位置和政策优势，沿海地区聚集了各种资源，形成了外向型的城市工业化，吸收了大量农村剩余劳动力，迅速推动了沿海地区的城市化进程。

胡鞍钢认为，这一过程呈现出大城市带动和辐射中小城市，形成“城市群”的格局，这一发展格局已由政策正式确定，成为中国经济增长的主要引擎。

城市带和城市群的出现是过去十年中国城市化的一个显著特征。根据国家主体功能区规划布局，中国将形成“两横三纵”的城市化格局。胡鞍钢认为，这将不同于20世纪80、90年代“小城镇大战略”的城市化理念，也不同于传统的城市化战略，而是现代元素聚集的城市群和经济圈。

随着2008年国际金融危机的爆发，以外向型经济为主的沿海城市受到冲击，支撑中国经济快速增长的廉价劳动力优势逐渐减弱。过去30年创造了中国经济增长奇迹的工业化模式受到了挑战。与此同时，随着基础设施的改善、劳动力成本的降低以及国家加快产业转移，中西部许多中小城市的发展前景乐观。

蔡继明认为，是时候对中国的城市化发展模式进行战略性调整了。“速度、规模、采用的方法、采用的道路和采用的模式应该与过去30年不同。”

在2012年全国人民代表大会上，温家宝在《政府工作报告》中提出，要根据资源、环境和人口承载能力优化国民生产力布局，形成与国家规模、资源分布和发展潜力相适应的合理城镇体系和人口分布。

同年，党的十八大报告明确提出，要坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，推进“新四个现代化”同步发展。

在2013年两会上，温家宝在《政府工作报告》中指出，“加快户籍制度、社会管理制度及相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口、流动人口自由流动。安居乐业，创造公平的制度环境。”

公众舆论已经注意到，在政府工作报告中很少提到“自由移民”。

蔡继明认为，新型城镇化的重点应该是“农村居民的市民化”，特别是2.6亿进城务工人员。“尽快把这些已经习惯了城市生活、有着相当稳定工作的人变成当地居民，是新城市化的要求。”

胡鞍钢还认为，农业剩余劳动力向非农部门和农村劳动力向城市经济部门的不断转移是一个动态过程。城市化不是简单的人口比例增加和城市蔓延扩张，而是产业结构、就业模式、居住环境和社会保障的综合城市化。

这涉及到两个基本问题:户籍制度改革和农村土地制度改革。"这两个问题不能解决，其余的就是空谈话."蔡继明说。