丁时勇：优化转移支付结构完善分配管理制度

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3月7日(星期四)下午3时，中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第一次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，几位CPPCC委员在会上发言。

[重庆市致公党副主席、重庆市审计局副局长丁时勇]财政转移支付是指在既定的责任、支出责任和分税制框架下，全国各级政府之间的财政资金自由转移。我国目前的财政转移支付主要是纵向转移支付。例如，2011年，中央政府对地方政府的转移支付为34，881亿元(不包括税收返还)，占地方公共财政总收入92，333亿元的37.8%。转移支付制度是预算管理制度的重要组成部分，对于增强中央政府权威、加强宏观调控、平衡地区财政差距、促进基本公共服务均等化具有重要意义。但是，当前财政转移支付的结构和管理仍存在以下突出问题:

首先，分配的项目太多。财政转移支付主要包括一般转移支付和特殊转移支付。从财政部制定的《2012年政府收支分类》中可以看出，一般转移支付包括24个主要项目，特殊转移支付包括23个主要项目和200多个次要项目。部分转移支付项目重叠重复，资金分散，管理繁琐，监管困难。

第二，结构不够合理。近年来，NPC代表和CPPCC委员一直呼吁优化财政转移支付结构，降低专项转移支付的规模和比例，提高地方政府转移支付的整体使用效率。虽然财政部做了一些努力，但结构调整的效果仍然不够显著。例如，2011年中央财政向地方财政转移支付34881亿元，专项转移支付16570亿元，占47.5%。从趋势来看，规模仍在扩大；从内容上看，一般转移支付项目和特殊转移支付项目之间的界限仍然不明确。地方政府申报的项目中仍有大量专项转移支付，难以完全满足实际需要。地方政府经常处于两难境地，要么违反法律法规进行调整和挪用，要么将其闲置，影响资金使用效率。

第三，分配安排不规范。第一，发行不及时。例如，在2011年中央财政转移支付预算中，16310亿元没有细化落实到省、自治区、直辖市，占转移支付总额的50%；8951亿元未在全国人大审批后90天内发放，占转移支付总额的28%。由于发放不及时，影响了资金的整体安排，有些资金当年甚至无法使用。其次，分配过程不够公开和透明。一般转移支付的计量过程和最终分配不公开透明，特殊转移支付制度不完善。例如，在2011年的287项特别转移支付中，33项尚未制定管理措施，180项尚未建立绩效评估制度。由于分配过程不规范、不透明，容易产生管理黑洞，如“资金流入部门”、“黑箱操作”。

为充分发挥财政转移支付制度的优势，建议国务院和财政部在进一步调整和完善中央与地方收入分配结构的基础上，优化转移支付结构，提高转移支付的规范性和透明度。

一是制定目标计划，大幅调整转移支付结构。特别是针对目前基层财权小、事权多的现状，要加大财力的下沉和财权的分散，大幅度提高一般性转移支付的规模和比例。财政部应制定增加一般转移支付比例的目标计划，并在年度预算(草案)、预算执行和决算报告中向全国人大报告目标完成情况，接受全国人大的监督。

二是清理整合项目，大幅减少转移支付项目。一般转移支付项目的使用不受限制，由地方财政统筹安排；专项转移支付要突出重点，只设立涉及国计民生的重大事项，坚决取消无足轻重的零星专项，彻底改变分散复杂的专项转移支付项目现状；合并和减少转移支付项目，一些较小的一般性转移支付项目可以通过系数调整的方式纳入平衡财政转移支付。

三是完善管理体制，大力规范转移支付分配秩序。每次转移支付应制定管理制度，制度设计应确保资金分配公开、公平、公正，并尽快下达资金预算。一般转移支付资金的分配应严格按公式计算，公式设计和指标选择应科学合理、公开透明，避免人为调整和主观随意性；专项转移支付资金的分配，要明确资金使用的绩效目标，规范项目申请条件和审核流程，确保程序公开和机会均等，加强对专项转移支付资金使用效果的跟踪检查，作为下一年度的分配依据，确保资金使用效果。

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