央地分税比例应重新划定

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当前，财税体制改革将迎来一个重大转折。11月12日，中共十八届三中全会成功通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。根据《决定》，深化财税体制改革，必须完善立法，明确权责，改革税制，稳定税负，实现预算透明，提高效率，建立现代财政体制，发挥中央和地方的积极性。

近日，在西南财经大学举办的第十三届中国经济学年会上，财政部财政科学研究所博士后、南京财经大学财税学院副院长朱军在接受《商业日报》采访时表示，我国财税体制相对滞后，税收负担较重，市县财税问题更加突出。 特别是《财政基本法》和《财政责任法》的缺失，导致了不规范支出的问题。 正在修订的预算法应尽快完善。建立现代财务管理制度，逐步理顺财税关系，重新划分中央和地方税收比重，规范地方财政行为取向，按需安排支出。

税收负担已经达到中高收入国家的水平

随着中国经济和社会的快速发展，居民收入水平也在逐年提高。然而，不可忽视的是，通货膨胀也在快速增长，导致居民生活成本上升，而过度的税收负担也成为社会关注的焦点。

许多行业专家认为，“高税收负担”已经成为影响内地居民幸福感的主要因素。根据权威机构的统计，中国目前的财政收入占gdp的23%以上。十年来，财政收入占国内生产总值的比重基本提高。按照国际标准，中国的税收负担水平已经超过中高收入国家，并且正在向高收入国家靠拢。

朱军直言不讳地说:“从全球来看，中国的税收负担已经达到了中上水平，这与居民享受的公共福利不相称，比如高生活成本和高房价。同时，企业的税负也较重，特别是受经济周期性的影响，企业的经营压力更大。

财政部的报告也证实了上述专家的观点。报告认为，目前中国企业税负较重，扣除税收、政府资金、各种费用和社会保障支出后，税负约为40%，超过了oecd国家的平均水平。

此外，目前财政税收混乱现象也很突出。“特别是在市县两级，如三工消费和公务福利支付，它不够公开和透明，造成了一个庞大的寻租空的房间。”朱军补充道。

走“变废为宝”之路

中国政法大学财税法研究中心主任石写道，在中国的18项税收中，只有个人所得税、企业所得税和车船税三项是由全国人大及其常委会依法征收的，其余15项是由国务院制定的暂行条例征收的，占税收总额的70%。

今年年初，有媒体报道称，国内财税学界权威人士向NPC法律工作委员会提交材料，建议NPC取消自1984年以来授予国务院的相关税收设定授权，NPC以立法形式确定各项税收的设定和征收。

朱军认为，目前缺乏《财政基本法》和《财政责任法》，导致支出问题频发，许多税种以监管形式出现，没有长期的制度效果。

“一是要加快修订财政预算法，建立现代财务管理制度；二是制定政府财务报告制度，同时加强信息公开环节和公民对政府财务信息的获取；三是强化财务责任落实，特别是落实预算支出项目目标和完善具体支出事务；第四，在税收方面，从一些原来的暂行规定上升到法律的高度，实现依法治税。国家税收应“提高法律地位，理顺财税关系”；第五，在中央和地方的关系中，必须对支付范围有明确的规定，以明确各方的责任。”朱军详细告诉记者。

早在2011年，国家税务总局根据国务院《关于做好清理工作的通知》(国办发[2010]28号)精神，针对各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局和地方税务局，制定了《关于清理省级税务机关税收规范性文件的通知》(国[2011]60号)

据《半岛晨报》报道，截至去年10月25日，大连市国家税务局清理废止137件规范性文件，调整11件，仅保留18件行政许可和审批事项，但制定了3项新政策法规，补充完善了4件相关文件。这只是大连一个有独立规划的城市的例子。有人指出，如果中央政府不从立法的角度来管理税收，只会修补规范性文件的增减，而不会治标。

朱军曾写了一篇题为《中国公共部门财务管理现代化的改革路径》的学术论文，与十八届三中全会的财税改革主题相吻合。他认为，科学的财政管理应该包括以下内容:从总支出的角度来看，国家和地方政府应该确定最优的支出规模；从成本的角度来看，各部门和项目的支出规模应该科学量化和验证。应建立政府财务报告制度，包括政府金融资产负债报告、基金项目运营报告、政府经济活动报告(如投融资资本项目等)。)和政府财务状况分析。

建立中央债务风险预警机制

中国社会科学院财政经济学家刘煜辉曾评论说，分税制改革后，中央政府高度集中财权，削弱了地方政府在税收中的比重，但却给地方政府留下了收入来源不稳定、税源分散、征管困难、征收成本高的几乎是中小型的税收。另一方面，中央政府将更多的权力下放给地方政府，甚至以牺牲地方税收权力为代价来完成中央政府的一些政策。“中央待地方，地方买单”的现象大量存在。

结果，地方政府感到“资金紧张”，开始考虑如何拓宽税源。近年来，随着中央政府支持地方投资促进政策的出台，重大投资促进项目成为地方税收的来源。与此同时，随着房地产市场的蓬勃发展，土地租赁已经成为地方财政收入的重要来源，导致“土地财政”一直难以回报。

为了支持城市建设，地方政府建立了各种投融资平台，但“入不敷出”的财政透支问题普遍存在，地方债务成为潜在的“地雷”。根据国家审计署的报告，截至2012年底，36个地方政府的债务余额接近3.85万亿元，其中银行贷款占78.07%。

《决定》指出，要建立规范合理的中央和地方债务管理风险预警机制。在朱军看来，要解决地方债务问题，首先必须规范地方支出行为，通过引入《财政责任法》、改革预算管理体制、建立地方公共部门财务报告制度等措施，使支出预算更加严格。在界定地方支出范围和规范地方行为的基础上，应考虑中央和地方税收的重新划分，丰富地方既定预算收入的依据。其中，将“消费税”改为共享税可能成为考虑因素之一。“调整消费税的范围、环节和税率”的建议表明，消费税的环节可能会出现缺口，中央和地方政府将再次对税率进行重新划分。

《国家商报》首席评论员叶檀曾写道，未来，地方政府将回归靠税收生活的轨道，消费税和房产税应该是重点。

“要规范地方支出的行为取向，根据当地居民的实际经济需要实施支出。”朱军建议，要化解潜在的地方债务危机，有必要做好三个方面的工作。一是建立债务项目责任人制度；二是要在教育、公安、交通等公共部门设置财务总监；第三，通过中央财政透明度立法，金融市场透明度要求不断提高地方债务透明度，从而规范地方投融资行为。

此外，《决定》还提到“加快房产税立法，适时推进改革”。朱军说，这涉及财产税的扩大。今后，契税和土地增值税等与财产税相关的税种将进行整合。税收调整将主要针对投机性购房，如超出必要居住空间的非经营性房产和新增高端房产，税收调整将针对保留环节中的现有房产，但应考虑纳税人的负担。

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