华生：调节利益格局须从破除土地财政开始

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农村土地制度改革刍议

中国商报:第二次全国土地调查的结果将很快公布。据我们目前所知，中国的耕地数量已经增加了。然而，有人认为18亿亩耕地的红线没有实际意义。你认为这个问题怎么样？

沃森:根据调查，是18亿亩、19亿亩还是20亿亩其实并不特别重要，因为根据统计，客观上不会有多少。然而，现实是工业化和城市化占用了大量的耕地，耕地面积也在逐年减少。当然，这不是问题。发展中国家耕地面积持续减少可能是一个普遍趋势。

经过大规模的耕地整理，清除小沟渠确实会增加土地的数量，但粮食产量仍在。第二次调查至今已有数年，实际数字肯定较第二次调查时为低。

每日新闻:这对食品安全会有什么影响？

沃森:如果整个耕地在减少，那肯定会威胁到粮食安全。随着耕地数量的减少，优质肥沃的土地也在减少。例如，在丘陵地区，产量肯定不够。另一点是，现在很多耕地不一定种植粮食。土地转让后，许多耕地被用来种植经济作物，因为支付转让费后种植粮食是不经济的，也没有什么可赚的。

日报:2008年，党的十七届三中全会为农村土地制度改革提出了许多方向，但在过去的五年里，改革的进展并没有像预期的那样。你认为困难是什么？

沃森:我认为十七届三中全会以来的五年里没有什么进展，这与当时提出的一些说法不现实有关。例如，十七届三中全会的报告提出要“严格区分公益性用地和非公益性用地，缩小征地范围”。在过去的五年中，我们看到所有的土地征用都没有区分公共福利和非公共福利，事实上也不容易区分。

近年来，土地财政越来越严重，地方政府负债累累，开发建设依赖于土地出让。如果你不回答这个问题，说其他的话是没有用的，也是矛盾的。这是主要问题。

日报:你对十八届三中全会提出的农村土地改革的内容有什么看法？

沃森:十八届三中全会重复了以前的一些声明，提出了一些新的内容。新的内容主要是关于尚未启动的宅基地试点项目。农村集体建设用地的市场准入需要明确。

十一届三中全会决定后，市场上立即出现了许多解释，可以说是误读，中央有关部门立即出来纠正错误。因此，就土地制度本身而言，我们应该说仍有许多领域需要审查。首先，不清楚它能否与我们现在正在做的事情相比。，这是主要问题。

日报:你对农村土地制度改革有什么建议？

沃森:我的建议是:第一，中央政府提出的新型城镇化的核心是人的城镇化，因此土地制度改革必须服务于人的城镇化、农民工的进城和农民工在城市的定居。偏离了这个方向，就容易误入歧途。我们没有把土地改革和户籍制度改革联系起来。

你认为农村土地制度改革的核心问题是什么？

沃森:从目前的情况来看，打破土地财政是必要的。如今，当地政府拿土地和卖土地来借钱进行建设，这受到了大家的批评。补偿成本越来越高，政府的债务负担越来越重。地方政府将越来越依赖高房价，陷入恶性循环。此外，建议调整兴趣模式。如果我们不从政府利益出发，就很难赢得信誉。因此，我认为我们应该从打破土地财政开始。

以财政平衡取代土地财政

每日新闻:土地财政长期以来积累了不利因素。应该如何改变？

沃森:为了解决“土地财政”问题，有人说应该通过开征财产税来补偿，我认为这是不现实的。因为，就像现在上海正在试行的计划一样，一点点收入对地方财政来说是不够的。此外，从西方的角度来看，即使物业税是普遍征收的，它也是用来维持日常运营，而不是用来建设城市。例如，美国和英国征收的财产税主要用于维持医院、学校、公路和卫生设施等公共服务的运营，而不能用于建设城市。

从建设城市的角度来看，资金还是需要来自土地，这是没有问题的，因为基础设施是投资在土地上的，土地只有投资后才会升值。然而，目前的“土地财政”不能奏效，关键在于地方政府随意出售土地。在解决城镇化建设资金问题时，应借鉴与我国国情相似的日本、韩国和台湾地区的模式，采用土地征收的财政平衡方法。

每日新闻:如何理解财务平衡？这与我们目前的系统有何不同？

沃森:用财政平衡代替土地财政，也就是说，当政府在城市化过程中需要土地时，土地收购成本、补偿和道路等基础设施建设成本一起包含在地价中，形成基本地价。什么是成本，什么是基本地价。此外，基本地价实施后，政府要压低工业用地的地价对国内生产总值来说并不容易。

财政平衡的优势在于透明度，在这一点上，政府没有利益，也没有债务问题。因为土地成本就是土地价格，它不会产生新的债务，地方政府也不会从中受益。包括当地政府本身建造的办公楼，也需要支付基本的土地价格来购买土地。这是日本、韩国和台湾在整个城市化进程中的做法。通过这样做，政府可以赢得人民的信任，因为政府所做的是为了社会，而不是从中受益。

同时，财政平衡使得城市化的成本不会太高。必须为城市化建设必要的基础设施，资金仍应支付。现在有些人呼吁小产权房合法化。事实上，每个人都想参与城市建设。没有人愿意为城市建设买单，而只享受城市基础设施建设的好处，这绝对是不可持续的。

财政平衡也反映了政府的服务和中立。在西方，包括财产税在内，这是一种财政平衡。例如，先看看维持医院和学校的日常运作需要多少费用，然后根据这个数额反过来计算这么多房子的财产税。因此，他们的财产税也是财政平衡的。

日报:听起来这也是政府职能转变的一种形式？

沃森:是的。这涉及到政府职能的转变。如果采用财政平衡，地方政府的债务将不再增加。政府不应该支付更多，但它不能从中受益。这样，我们的累积债务将成为一个相对固定的数额。固定债务总是容易处理的，因此可以通过税收、发行市政债券等方式消化。就像当年银行的坏账一样。因此，我建议我们应该清理债务。旧债将会消失，新债不会再次发生。

日报:你刚才提到在征地制度改革中区分公有土地和非公有土地是不可行的。征地制度改革的方向在哪里？

沃森:在日本、韩国和台湾，新城区的扩张被视为公共用地。虽然我们知道新城区的扩张不仅仅是公益性的，但也不能说“张家的土地是公益性的，李佳的土地是非公益性的”，这是不可能的。新城区的公共用地和非公共用地交织在一起，道路和桥梁四通八达，无法区分。

为了解决这个问题，我们回到财务平衡的话题。如果是一个有财政平衡的土地制度，如果我们卖了更多的土地，我们就没有钱，政府也没有动力去征收不必要的土地，所以我们可以从根本上解决“土地财政”的问题。最根本的是要改变政府卖地的动力机制。

日报:在现阶段促进财务平衡有什么操作上的困难吗？

沃森:应该说，与财产税等一些税收政策相比，促进财政平衡的土地制度是最不困难的。因为这是最接近以前的系统。最大的困难是需要下定决心清理以前的债务。因为财务平衡意味着旧账户不能通过新的土地销售来平衡，我们也不能挖东墙补西墙。

我们可以看到，这次中央政府非常重视债务问题。当然，在关注它之后，我们仍然需要方法。如果没有办法，我们将继续借钱。第二次世界大战后，日本、韩国和台湾从世界发展中经济体成功进入发达经济体行列，其经验值得借鉴。

每日新闻:就土地面积和人口而言，中国大陆比日本、韩国和台湾大得多。我们能从他们的经历中学习吗？

沃森:我认为在这个问题上没有本质上的区别。最重要的是人均土地资源是一样的。日、韩、台人均耕地都在一亩以上，中国大陆的情况也是如此。而且，他们的情况和我们的一样。第二次世界大战后，农民占大多数，他们的发展战略大致相同。然后他们很快完成了城市化，进入了发达经济体的行列。

每日新闻:对于即将到来的2014年，你认为明年土地制度会有什么进展？

沃森:十八届三中全会提到了试点工作，但我认为如果我们回避土地财政问题，这方面就不会有根本性的进展。因为市场已经看到了这一点，市场说:“如果土地财政不变，房价就很难降下来。”

《每日邮报》:你对中国2014年面临的经济形势有什么看法？

沃森:短期内，问题不会特别大。2014年，国际环境将比前几年更好。美国经济正在复苏，欧盟债务危机没有一年多前那么严重。国际环境的改善对国内市场需求有积极影响。从国内的角度来看，虽然经济增长已经下降到一个更高的水平，短期内持续增长没有问题。

需要担心的是中国经济未来的后劲。我最担心的是二元经济的结构转型能否顺利进行。在美国这样的城市化国家，如果经济复苏能增加两个百分点就好了，但为什么中国会这么快？只是因为转型还没有完成，大量的人还在农村，生产力很低，而且随着结构的变化会迅速发展。

中国经济能否有后劲，能否更快增长，取决于二元经济结构能否顺利转型，如果受阻，难度更大。平滑转换的核心是解决两个问题。一是转型中出来工作的农民工能否融入城市，成为市民，这不仅提高了需求，也提供了高素质的劳动力人才；第二，离开土地到城市的农民的土地能否转移给离开的农民，农村农民的经营规模能否扩大，农业现代化能否发展。

能否顺利过渡取决于以上两个方面，使双方都能“如愿以偿”。

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