中国行政立法30年

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随着新政府推进职能转变、简政放权、进一步取消和下放行政审批项目，行政权力制约再次成为公众关注的焦点。 《行政许可法》已经颁布，明确规定了行政部门的审批行为。行政审批制度需要依法行政和严格执法。”中国政法大学终身教授应松年在接受《中国商报》记者独家采访时表示。 行政法是将“权力纳入制度”的关键笼子之一，是“有限政府”和“无限政府”权力之间的平衡。“市场能够管理的一切都应该归还给市场，而市场不能管理的东西应该交给政府。这是政府的职能。”应松年说。 目前，中国的行政诉讼法、国家赔偿法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法和行政强制法相继诞生，行政法成为一个体系。然而，行政诉讼法和行政收费法至今难以产生，尤其是曲折。 行政法体系的立法过程是一个政府权力收缩的过程，反映了市场经济发展过程中政府干预与市场调节的路径较量。改革为行政立法打开了大门在文化大革命的十年里，全国缺乏行为共识。粉碎“四人帮”后，恢复社会秩序，为自由的边界“划一个圈”成了首要问题。 据《邓小平时报》记载，1978年12月，邓小平在中央工作会议和十一届三中全会闭幕式上亲自修改了讲话。他给起草人列出了讲话提纲，第二条写道:“发扬党内民主，加强法制建设。”这不是他第一次公开提到“法治”。1979年2月，新中国成立后长期主持立法工作的彭真回来了。在2月17日之后的一周，第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了法律委员会80名成员的名单。主任为彭真，副主任为胡乔木、吴新宇、陶希金。文化大革命后，中国开始立法。 1986年，时任全国人大法律委员会顾问的陶希金在全国人大常委会、司法部、最高人民法院和中宣部参加的座谈会上提出了“新六法”的构想。 新六法是针对国民党的“六法百科全书”而提出的一个概念。陶希金指出:“国民党的六法全书已经废止，但它不能没有自己的法律体系。应建立“新六法”。现在看来，民法和民事诉讼法；刑法和刑事诉讼法都有，缺少的是行政法和行政诉讼法。” 当时的全国人民代表大会常务委员会领导批准了立法议案后，陶希金立即采取了行动并开始准备工作。然而，在这个时候，人才成为最大的问题。 应松年对记者回忆说:“从20世纪50年代到80年代，几乎没有人做过行政法研究。在“文化大革命”期间，甚至大学的法律系也被关闭了。20世纪50年代，一些学者开始研究行政法，后来他们都转行了。当他们在20世纪80年代开始学习行政法时，他们再也回不来了。” 高志新，原全国人大常委会法制工作委员会办公室主任，自1985年底起担任陶希金的秘书。他这样描述当时行政法人才的匮乏:“当时中国的行政法研究还很薄弱，高校还没有设立专门的行政法教研室，专门研究行政法的专家屈指可数。”由于人才短缺，陶希金提议成立一个由专家、立法机关和行政机关的同志组成的行政立法研究小组。这一建议得到了当时全国人大常委会领导的肯定。时任中国政法大学副校长的江平参与了《民法通则》的起草工作。陶希金对研究权力的配置“感兴趣”，是因为他在法律领域的影响。根据应松年的回忆，江平一开始并没有这样做，他说:“我是搞民法的，不懂行政法。”陶希金终于说服了他。 1986年10月4日，行政立法研究小组在北京人民大会堂正式成立。课题组由14人组成，姜平为组长，罗、、应松年为副组长。团队成员包括朱伟娇、蒋明安、肖敖、梵高、费宗彝、张耀中、闫芳、张煌、王向明、皮谢纯和杨过。陶希金、龚祥瑞等八人担任顾问。这20多人在过去的30年里对我国的行政立法仍有影响。 借《行政诉讼法》破冰之势 行政立法研究组的任务非常明确，即提供“重要行政法的空白”，即提供立法草案。陶希金最初希望参照民法通则制定行政法通则或行政法大纲。然而，行政法不同于民法和刑法的一个特点是，行政法是由数以千计的没有统一法典的行政法律规范组成的。 《行政法通则》的颁布是否会引起争议。应松年组织了当时的青年学者和一批硕士生，共同起草了几个草案，先提交给陶希金审阅。 “陶老认为，立法最重要的是弄清这部法律要解决什么问题，有了问题才有可能写文章。我们没有这样做，所以草案被一次又一次地退回。”应松年回忆道。 尝试行政法规的道路并不平坦，但实践的需求不经意间打开了另一扇门。1987年1月1日生效的《治安管理处罚条例》明确规定，治安管理案件可以向法院起诉，并修改了1957年版的规定:“治安管理案件只能向上级行政机关申请复议，不得向人民法院申请复议。” 这一变化对司法实践有很大影响。基于公安行政案件的巨大基数，公安行政案件的数量每年都在增加，这是不可忽视的。 为此，最高人民法院颁布了相关的司法解释，规定审理治安行政案件和审理民事案件应当有程序上的区别。例如，当事人提起的行政复议应视为一审，而向法院提起的一审应成为终审。当事人对法院判决不服的，可以申请复议一次，但不得再次上诉。时间、程序等方面不同于民事诉讼的规定，为行政诉讼提供了初步的实践基础。 同年，行政诉讼法的契机也来了。 1987年《民事诉讼法(试行)》的修订也在进行之中，其中涉及到《试行草案》第三条第二款:法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法的规定。即可以由单行法提起的行政案件，由人民法院受理，按照民事程序审理。这个条款已经讨论了很久。原全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然在后来的回忆文章中写道，1982年起草和制定《民事诉讼法》时，他向彭真同志报告说，当地群众有一句话:“官员告人民，人民就告人民，人民就告人民，人民就没有办法。”彭真同志对此十分重视，指示我们研究行政诉讼问题因此，增加了上述条款。 目前《民事诉讼法(试行)》即将修改，那么第三条第二款去哪里了？行政立法研究组召开了一次专题研讨会，会上有学者提出:既然有改革的必要，为什么不制定一部行政诉讼法呢？这项倡议得到了江平的支持。江平认为，在制定实体法之前制定程序法更容易。有了程序法，在法院审理行政案件的过程中，我们可以对这一领域的法律关系有更深的理解，找到解决这些问题的办法，在制定实体法时更有把握。 法律委员会也表示支持起草《行政诉讼法》，并利用这一趋势。该研究小组于1987年开始起草《行政诉讼法》草案。6月份起草了一份试验草案。 10月17日，法律委员会将征求意见稿发送给各地和有关部门。1988年7月，它形成了征求意见稿，再次发给各地区、各部门征求意见，并进一步修改为征求意见稿。11月，《行政诉讼法》草案在《人民日报》上发表，广泛征求意见。 然而，诉讼法立法的困难不在于研究组，而在于行政主管部门。权力的制约和监督越大，反弹越大。 “对制定诉讼法有很大的阻力。特别是当时一些行政部门的同志有不同意见。1989年1月，国务院法制局召开了30多个省、市、自治区和一些较大的市政府法制局和办公室的同志会议，讨论了诉讼法草案。会上反映了许多不同的意见，包括对是否执行行政诉讼法的不同意见。有人说，如果公民可以起诉政府，政府有什么权力？如果行政机关的工作人员不敢控制它，就会增加政府和群众之间的矛盾，影响稳定。有些人甚至认为这会鼓励“不守规矩的人”抱怨。有些是颠覆性的观点。”顾昂然在回忆文章中写道:在听取了当地政府法制部门的同志们反映的意见后，我深切地感受到问题的严重性，同时也越来越意识到制定诉讼法的重要性。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《行政诉讼法》。 行政诉讼法于1990年生效。在这种推动下，李鹏总理在1993年的全国人大工作报告中提出了“依法行政”，并在党的十五大上提出了“依法治国”。 化整为零“先解决市场上最紧迫的问题”[h/]从立法小组成立到《行政诉讼法》颁布，不到三年的时间，《行政诉讼法》的迅速颁布得益于改革开放的旗帜。 “从某种意义上说，《行政诉讼法》不仅是一项诉讼制度，也是一项‘人民控告’的民主制度，正好适应了当时政治体制改革的需要。”应松年说。 自《行政诉讼法》颁布以来，行政法的其他法律相继出台，这些法律都与社会经济发展密切相关。“依法治国、建设法治政府实际上是与经济发展相结合的。依法治国是市场经济的必然要求，市场经济是自由经济，只能由法律来调节。经济必须快速发展，法治建设不能落后。”应松年说。 应松年回忆说:“国家赔偿法颁布后，我们认为应该制定行政诉讼法，但条件还不成熟。该怎么办？简单地把整体分成几部分，首先列出对市场经济影响最大的行为，然后先解决实质性和程序性问题。当时有四种:行政处罚、行政强制、行政许可和行政收费。人们认为，在市场经济条件下，对市场发展影响最大的行政权力体现在这四个方面。” 北京大学法学院教授蒋明安在介绍这四部独立法律的背景时说:“由于违法处罚案件数量增加，首先实施的是《行政处罚法》；后来，他从事审批制度的改革，然后从事行政许可法。” 行政处罚法出台较晚。1996年通过的《行政处罚法》明确了行政处罚的基本原则和程序，成为行政立法的一大进步。《刑法》规定了刑罚的种类、设置的权利和处罚的程序，这些都是后来的立法所仿效的。在一般程序中，法律规定了特殊的听证程序。这是听证程序在中国的首次应用。 “(法律)强调程序的合法性，强调听取意见的必要性，并在惩罚期间就重大问题举行听证会。听证会首次在中国举行。起草这部法律时，花了很大力气，许多人反对。但是，行政处罚法在听证中的引入是民主机制的一大胜利，今后将遍地开花。”应松年认为，“但有一个问题。引入后，我们并没有针对不同的听证制度制定不同的实施程序，因此也存在一些问题。” 《行政许可法》是在《行政处罚法》实施七年后通过的。 “随着经济的发展，市场处于自由状态，政府应该在市场失灵时控制市场。在中国，仍然有太多影响市场和经济发展的问题。必须回归市场，解除管制，而许可法是规范政府管制的重要法律。”在应松年看来，这一规律的意义要重大得多。“政府职能应该改变:一方面，可以由市场调节的政府不应该当家作主；另一方面，政府必须控制市场不能控制的东西。这两者都必须通过实施许可法来实现。” 最迟在2011年6月30日通过《行政强制法》后，只有《行政收费法》仍然是四部独立法律中的一部。由于其复杂的联系，整个身体充满了曲折。尽管NPC人大代表、官员和学者多次呼吁，但在2006年初看了新华社的一条新闻“全国人大将行政性收费纳入立法计划”后，似乎没有“胎动”。 至于最初提出讨论的《行政诉讼法》，“从地方到中央”的想法已经付诸实施。 2008年10月，中国第一部规范行政程序的省级法规《湖南省行政程序条例》颁布实施，从源头上规范了行政行为。继湖南之后，山东省于2011年成为第二个制定行政程序的省份。目前，重庆等地的相关工作也在讨论和研究之中。 随着改革开放的深入，“扩大和加强对公民权益的保护，进一步加强和促进行政机关依法行政，已成为当前法治建设的重要内容之一”，应松年说:“从《行政诉讼法》开始，我国就朝着完善行政法制的轨道迈进，《行政诉讼法》应成为我国行政立法体系建设的‘最后一项工作’。”"

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