肖钢：监管执法是资本市场健康发展的基石

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建立和完善“积极”的立法保障机制，增加制度供给。我们可以考虑“年度评估、两年小改革、五年大改革”，及时反映立法监督执法的经验和趋势。

经过20多年的发展，中国资本市场已经成为世界上最大的新兴市场，在经济和金融体系中发挥着越来越重要的作用，对全球金融市场的影响也越来越大。当前，要准确把握十八大以来党中央、国务院对资本市场改革和发展的新定位、新部署，勇敢地克服困难，加快转变监管职能，加强监管执法，切实维护市场的公开、公平、公正和投资者的合法权益，促进资本市场健康发展。

第一，加强监管和执法是资本市场健康运行的重要前提

资本市场有赖于法治，因此有必要推进法治建设，加强监管和执法，确保市场运行不“脱轨”。与其他要素市场不同，资本市场具有突出的双重性，既高效又脆弱。如果没有有效的规则，或者规则没有得到遵守，营利资本就会突破诚信的底线。一方面，它导致市场萎缩和停滞；另一方面，它滋生和传播风险，危及经济运行和社会稳定。这就决定了发展资本市场离不开法治、监管和执法，资本市场必须走向法治市场。18世纪初，英国和法国相继发生股市“泡沫危机”，导致整个国家陷入政治动荡。主要原因是早期市场依赖自发的自我调节和操纵，欺诈行为容易蔓延和失控。1929年美国股市崩盘的根本原因是，在过去的100年里，既没有统一的成文法，也没有维护市场秩序的公共机构。这场危机促使罗斯福政府制定了一系列证券法，并成立了美国证券监管委员会。

资本市场上的投机违规是有关联的，成熟市场的发展过程是一个执法力度加大的过程。资本的逐利性决定了信息欺诈、内幕交易、市场操纵等投机性违法行为是市场的伴生生物，具有长期性，不会因为市场的成熟和管理的加强而完全消失。政府的职责是以执法为己任，遏制违法行为的蔓延，使市场功能发挥正常作用。在过去的一个世纪里，美国国会授予中国证监会的职权逐渐从一般的行政执法权力扩展到准立法权和准司法权。在过去的20年里，美国国会赋予证券及期货事务监察委员会的执法任务不断增加，其职能已经超越了任何一个行政部门。华尔街甚至将证券及期货事务监察委员会称为除三权分立之外的“第四部门”。即便如此，美国证券监督管理委员会(sec)经常需要要求联邦司法部(Federal Ministry of Justice)和地区检察官联手提供案件处理支持，而美国社会仍经常批评证监会执法不力。1998年亚洲金融危机冲击后，为了提高执法能力，香港特别行政区增加了中国证监会的多项权力，包括传唤权、搜查权和拘留权，这些权力过去只有司法机关才能行使。最令人关注的是，在2004年，香港证监会获得了直接向法院“报告”不足3年的刑事案件的权力。中国具有后发优势，因此我们需要借鉴国外的经验和教训，通过不断加强监管和执法来树立治市理念。

“宽严相济”和加强监管执法是当前中国资本市场监管转型的“着力点”。党的十八大以来，党中央、国务院明确指出，要创造良好的发展环境，提供优质的公共服务，维护社会公平正义，迫切需要转变政府职能。资本市场监管需要以此为契机，尊重市场的客观规律，扭转“重审批轻监管”的倾向。“主业”由审批转向监管执法，“业务重心”由事前检查转向事后监管。坚决放开不应该管理的事情，坚决控制和管理需要管理的事情。对于违反法律法规的行为，我们将追究到底，并严惩不贷。

二、我国资本市场监管和执法的现状及挑战

中国资本市场是一个“新的和过渡性的”市场。在20多年的快速发展中，按照“法规第一”的理念，注重市场建设，不断加强监管和执法力度。但是，我们应该清醒地认识到，在经济社会转型的关键时期，监管执法领域面临着严峻的形势和挑战。

违法案件越来越多，执法资源相对紧张。近年来，违法案件呈上升趋势。从2009年到2012年，病例平均年增长率为14%，2012年为21%，2013年上半年为40%。目前，内幕交易案件数量超过一半，欺诈性发行和虚假信息披露案件迅速上升。与此同时，我们必须看到，一方面，仍有相当多的违法行为没有得到查处；另一方面，随着多层次资本市场的发展，市场规模将继续扩大，违法案件将增加。

面对这种情况，尽管近年来执法队伍不断加强，但在监管角色没有转变到位的情况下，人员不足、投入不足、激励不足的问题仍然长期存在。由于人员和经费等各种制约因素，目前中国证监会系统执法人员不足600人，不到员工总数的20%。2011年，证监会重组后，执法人员达到1236人，占总数的32%。此外，成熟的市场正在使用先进的技术和设备来搜索和调查非法活动，节省了大量的人力。中国在这方面的投入不足，科技执法跟不上形势的发展。

非法手段越来越复杂和隐蔽，执法手段相对不足。随着金融产品创新的加速，混合和交叉产品越来越多。在互联网的帮助下，罪犯可以很容易地跨越市场和国界犯罪。党的反调查意识越来越强，内幕交易开始向匿名化、集群化、跨境化和多层次化发展，市场操纵趋向短期化、多点化、合谋化和跨市场化。有些案件涉及复杂的社会关系，不仅涉及上市公司和中介机构的高管，还涉及金融机构和党政机关的干部。这些都给监管者带来了挑战。

与此同时，行政执法中也存在许多问题，如案件发现难、证据收集难、处罚执行难等。资本市场案件的调查率只有60%-70%，这主要是由于执法手段的缺乏和调查的困难。当事人往往不配合调查，暴力反抗法律的情况时有发生。

维护“三公”市场任务艰巨，执法环境亟待改善。在资本市场中，虚假陈述、市场操纵、内幕交易等行为严重扭曲了价格信号，导致了金融资源的错配，这是我国市场“三公开”程度低的表现。同时，社会法治意识薄弱，监督执法混乱，违法成本低，问责不及时。据统计，资本市场有1200多项法律法规和200多项责任条款，但其中三分之二以上是刑事责任、行政责任和经济责任。不用说，不仅存在立法修订不及时、不具体的问题，还存在执法体制不适应、地方保护主义依然存在的问题；不仅有世俗的理由，也有不敢硬碰和不坚持原则的理由。这些因素长期存在，导致相当一部分责任无法追究。近年来，中国证监会每年立案调查约110起，平均能够成功实施的行政处罚不超过60起。每年平均移交30多起刑事案件，其中一半以上最终败诉。

保护投资者的任务越来越重，维护投资者权益的制度安排不相适应。保护投资者意味着保护市场。中国拥有世界上最大、最活跃的个人投资者群体，散户投资者比例较高，缺乏识别金融风险的能力，容易成为各种欺诈的受害者。近年来，一些大案要案，特别是上市欺诈案，涉及的主体很多，受伤害的投资者有几十万人，受伤害的人数超过1万人。随着人们对公共权利保护的期望越来越高，各方面要求监管者做更多事情的呼声越来越高，保护投资者的任务也越来越重。

现有的执法模式程序长、效率低，不能满足遏制违法行为的需要，也不能尽快回应市场和社会的关注。一方面，中国尚未形成适应现代资本市场节奏的行政执法新模式；另一方面，我国投资者权益保护渠道不畅，投资者难以获得经济补偿。现有法律法规不适合证券集团诉讼等实践，支持投资者权益保护的公共机构有待完善。

第三，努力构建符合国情的资本市场执法体系和机制

推进资本市场健康发展，需要提高依法深化改革、促进发展、化解矛盾、维护稳定的能力，探索加强监管执法的新途径。

建立和完善“积极”的立法保障机制，增加制度供给。资本市场的立法修订需要反映商业规则的许多创新和快速变化的独特规律，并增强主动性和灵活性。我们可以考虑采用“年度评估、两年小改革、五年大改革”的方法，及时反映立法监督执法的经验和趋势。当前，重点是抓紧《证券法》的修订，以《期货条例》为基础，加快我国期货市场基本法的制定。要进一步细化违法行为认定标准，提高处罚标准，丰富执法措施和手段，增强可操作性和配套性，建立行政执法和解制度，研究投资者补偿制度。应引入更多的刑事司法力量参与监督和执法，并应加强“行动”和“惩罚”之间的联系。

建立和完善“高效”行政执法机制，提高监督能力。金融监管机构作为一个具体的机构，应该大胆探索，脱离现行公务员管理模式的试点改革，在机构设置、人员配备和薪酬制度等方面实施灵活的机制，吸引和留住优秀的专业人才。要进一步加大检查执法力度，严格执法，秉公执法，文明执法，大幅提高违法失信成本，坚决查处大案要案。进一步充实执法力量，保障执法人员安全。优化流程，要高效，解决日常监管、自律监管和检查执法之间的职能边界和相互配合问题，建立统一的违法线索监控平台，规范侦查、审判、移送等执法流程。建立资本市场违法违规举报激励机制，提高案件发现能力。

建立和完善“制约性”调查审查分离机制，提高行政执法水平。在监督机构内部实行侦查与审判相分离是我国行政执法领域的一项探索和创新。“侦审分离”的目的是从不同角度把握违法事实的认定和法律适用，弥补执法中的不足和漏洞，最大限度地实现执法的科学性和公正性，形成内部制衡机制。鉴于“侦审分离”实施后执法环节、程序和纠纷的增多，为避免影响执法效率和发挥制度的良好作用，首先要保证侦查和审判环节的独立性，上级有权监督，但不干涉侦查部门的立案意见和审判部门的处罚意见。其次，侦查和审判两个环节既要分工又要合作。加快统一侦查标准和审判标准，建立办案时限制度，对重大案件及时实施双向早期干预。此外，对于需要社会尽快响应的重大案件或案件，要建立调查与审判协调机制，及时解决调查、审判等执法环节之间的差异和衔接问题，提高执法响应能力。

建立和完善政府部门“紧凑”协调机制，提高风险防范和处置能力。为确保系统性和区域性金融风险不发生，全社会有必要共同构建“大监管、大执法”的格局。要加强政府部门间的信息共享，促进部门间的合作，强化金融监管的协调机制，避免监管的重叠和盲区。2012年，相关部门向证监会提供了2100多条个人身份信息，发挥了重要作用。中国证监会应继续加强与相关部门的合作，建立高效的信息联网查询渠道。针对资本市场重大监管问题，建立国家相关部门和地方政府参与的“联合行动”机制，及时发现、制止、立案、查处和公开违法行为和风险，高效处置潜在风险。扩大与海外监管机构的合作。鼓励自律组织和其他社会力量以多种方式广泛参与，共同维护市场秩序。提高执法透明度，主动接受社会和舆论监督。

(原载于2013年第15期《求是》杂志)

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