夏斌：财税改革是最难啃的“骨头”

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国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长夏斌。

中国共产党第十八次全国代表大会为中国未来5-10年的经济发展设定了新的目标，一场更加复杂和艰难的改革正在酝酿之中。十八大前，夏斌正在研究和思考下一轮经济改革的方向和路径。近日，夏斌接受了《新京报》记者的专访，详细阐述了他提出的改革路线图。

针对中国经济的现状，夏斌提出了四个失衡，即投资、消费和净出口的比重严重失衡；产业结构发展不协调；国民收入分配格局严重失衡；中国的总储蓄远远大于国内投资。夏斌提出的改革路线图，是以缩小居民收入差距和要素价格“两个核心”改革为“突破口”，推进征地制度、社会保障制度、财税体制改革、国家撤退和人民进步四项重点改革。他认为，原则上，制定改革计划的时限应在2013年内完成。

没有“顶层设计”，就很难推进改革

新京报:你去年提到，中国当前经济中的一系列问题都需要“顶层设计”。然而，有些人认为我们可以继续“摸着石头过河”。没有“顶层设计”，改革能推进吗？

夏斌:我认为，首先，这非常困难。经过30多年的改革，所有简单的都已经改变或正在改变，剩下的都是硬骨头。第二，它会延缓整体发展。面对各种复杂的问题，如果没有事先的统筹规划，纯粹是出于“问题导向”来推动A问题的改革，导致B问题的改革需求。通过类比，B问题被解决，然后C和D问题被解决。

过去几年的历史证明，顺利推进改革并不明显。我们充分估计，在下一轮改革中，调整利益格局将更加困难。此外，未来改革中可能出现的意识形态纷争和短期经济不稳定，也很容易导致改革中容易出现“避重就轻”和“绕道而行”的现象。因此，在国家综合国力继续大幅提升的同时，人们仍在抱怨，中国经济面临的不可持续的风险和挑战尚未完全解决。

此外，全球主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩将在危机后很长一段时间内持续，这决定了中国通过持续的结构扭曲和粗放型增长解决国内问题的空时期已经缩短，时间已经不多了。

新京报:研究“顶层设计”，必须准确把握当前中国经济发展中的各种问题和矛盾。你认为当前经济的主要矛盾是什么？

夏斌:中国经济面临的问题是，过去10年投资、消费和净出口的比例严重失衡；产业结构发展不协调；国民收入分配格局严重失衡；中国的总储蓄远远大于国内投资。

相关结构性问题的形成并不限于实体经济本身。其他重要原因如下:第一，中国经济正处于转型过程中。尽管利率、汇率和资源等因素的价格机制正在改革，但扭曲的市场信号在传导和促进经济结构扭曲方面发挥了重要作用。第二，与要素价格扭曲相匹配的税收因素、市场准入限制、国有企业垄断因素和各种资源的低价格，也对经济结构扭曲起到传导和促进作用。

因此，要纠正扭曲的结构，仅靠经济本身的运行是无法解决的。有必要纠正政府对市场运行的过渡性干预，重新探讨政府干预市场运行的合理边界。

我们必须真心实意地贯彻“新非公三十六条”

新京报:有人认为推进城镇化是改革的突破口。你同意吗？

夏斌:全球金融危机后，面对主要国家经济结构的调整和全球经济再平衡的进程，中国外需减少趋于正常，约50%的高投资无法长期持续。因此，选择“更加依赖内需，特别是消费需求”的战略无疑是正确的。

然而，这是否意味着城市化是进一步全面改革的“突破口”？城市化意味着什么？首先，农民应该去城市，农民工应该像公民一样享受基本的公共服务和福利，如幼儿园、学校、医院和儿童养老。据估计，如果一名农民工成为公民，政府将支付8万元，全国2.5亿农民工总共将支付20万亿元。也就是说，城市化意味着政府不得不花费巨额资金。当然，提高城市化率是一个渐进的过程，分配给本财政年度的资金是有限的。

第二，农民工进城后应该留在城市。要想留下来，你必须有一所房子，有自来水、电、煤气、道路、污水和其他设施。不仅要建设基础设施，而且要有钱投资。谁投票了？如果政府资金不够，私人资金可以投资吗？如何引导政策？这涉及到如何真正落实“新非公三十六条”。

第三，农民工进城后应该长寿。如果你想把你的妻子、孩子和父母从农村带到城市，你必须有长期的收入。凭什么？通过雇佣。除少数城镇有条件投资大项目的第二产业外，大多数中小城镇更多地依靠发展劳动密集型服务经济。如何发展？主要依靠民间资金，依靠中小企业，依靠税收、金融等政策引导，依靠降低各种投资门槛，取消各种行政管制。总之，我们必须真心实意地贯彻“新非公第三十六条”。

2011年11月30日，国务院发展研究中心金融研究所名誉所长夏斌在2012年世界经济展望论坛上发表演讲。

只要政策制定者坚持改革，不动摇、不停滞、不倒退，那么未来的财政就不会出现短缺问题，而是会暴露出一个“大洞”，并不得不迫使财税体制进行重大改革。当财税改革进行到一定程度时，收支缺口的困境决定了我们必须从国有企业进一步提高股息率、出售部分国有企业股份的“国退民进”改革中寻找出路。

新京报:改革的突破口在哪里？

夏斌:下一轮全面经济改革的方向，应该是以缩小居民收入差距和要素价格“两个核心”改革为“突破口”，推进征地制度、社会保障制度、财税体制改革、国家撤退和人民进步四项重点改革。

将土地增值收益返还给农民

新京报:有很多利益集团参与了缩小收入差距的改革。你认为应该如何改变？

夏斌:我认为，在全国的城市和农村地区，经过七八年讨论的改革方案应该尽快出台，主要内容是“提低、控高、扩中”。“计划”应该有具体的量化数据或比例目标，就像十八大报告中提出的“翻番”的量化目标一样。

首先，在未来八年，“降、控、扩”必然涉及逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老金标准和贫困线；第二，确定逐年缩小医疗、养老、教育等城乡社会保障水平差距的量化目标；第三，解决居民预防性储蓄问题，应设定社会保障的量化指标，全面逐步提高国民福利水平。

这必然导致国家财政入不敷出，进一步迫使财税部门全面考虑财税体制改革，制定中长期改革预算。同时，为了解决长期负利率造成的居民财产损失，也要求金融部门结合宏观调控的需要，逐年制定利率市场化改革方案。

新京报:事实上，在收入分配改革中，城乡差距是关键。如何增加农民收入？

夏斌:在农村，要真正增加农民收入，关键是要依法进一步改革征地制度，真正把土地的级差收益和长期增值收益还给农民。目前，城乡居民财产性收入差距超过了城乡居民收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的重要原因之一。

事实上，征地制度改革的实施，只要求在农村商业用地和宅基地“确权、登记、发证”工作的基础上，真正落实十七届三中全会已经确立的“建立城乡统一建设用地市场和建立土地经营权流转市场”两项原则。改革政府垄断土地管理体制，允许农村商业建设用地以出租、转让、入股、委托等多种方式进入市场。

土地出让金的大幅下降迫使财政和税收改革

新京报:土地增值收益返还给农民后，如何解决地方政府的财政收入问题？长期以来，土地租赁是地方政府重要的资金来源。

夏斌:事实上，通过这次改革，政府可以在规范和统一契税、财产税等税种的基础上，形成合理的财产税体系，增加一些财政收入。另一方面，土地租赁的突然减少将大大减少城市建设资金。

根据有关规定，在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收入中，农田水利建设和农村基础设施建设支出必须按固定比例或不固定比例计提。如果土地出让金突然下降，其结果不仅会影响当地城市的建设，还会直接严重影响农村的教育、农业和水利建设，大多数地方财政将难以生存。最终，必然要求中央和地方政府之间重新分配财政资源和权力，改革财政和税收制度。

考虑到收入分配、社会保障制度改革中新增财政支出以及地方融资平台多年积累的风险缓释等因素，国家财政将不可避免地难以维持。

新京报:那又怎么样？

夏斌:只要政策制定者坚持改革，不动摇、不停滞、不倒退，那么未来的金融就不会缺钱，而是会暴露出一个“大洞”，迫使财税体制进行重大改革。当财税改革进行到一定程度时，收支缺口的困境决定了我们必须从国有企业进一步提高股息率、出售部分国有企业股份的“国退民进”改革中寻找出路。

新京报:这是强制改革。

夏斌:只要我们坚持深化上述改革，未来国家财政收入和支出不可避免地会出现较大缺口。要真正解决这一问题，最可能的制度调整是利用政府手中的大量现有资源来推动市场经济体制的最终形成，即财税体制改革和国家的退却和人民的进步。

政府对金融机构的绝对控制应该被打破

新京报:如何改革财税体制？

夏斌:几乎每个领域的改革，如收入分配改革、土地征用制度改革和社会保障改革，都会直接或间接地影响中央或地方政府的收入和支出。此时，如果不改革财税体制，其他改革将难以进行。在这一轮改革中，涉及面最广、情况最复杂、持续时间最长、需要短期内紧急处理、中期安排和长期期待的改革，是财税体制的重大改革。因此，可以说财税体制改革是本轮改革中最难啃的骨头之一。

政府应做好充分准备，认真反思财政资源与中央和地方政府权力的关系，适度提高地方政府收入比重，合理测算中长期国家财政收支差距及其动态变化，全面制定我国中长期财税体制渐进式改革方案，并在各项改革的动态过程中适时进行修订。

新京报:许多反对民族退却和人民进步改革的人认为这将影响执政基础。

夏斌:逐步适当降低国有企业在国民经济中的比重不会影响执政基础。为什么？纵观世界各国，一个国家经济健康运行的基础是什么？第一，依靠健全的法律法规，这是基础；第二，它取决于适当的宏观调控政策，这一点起着决定性的作用。国有成分的高比例并不意味着经济增长一定要快。私营部门比例低并不意味着经济增长必然缓慢。

强调“国家从人民中撤退”并不影响在中国经济发展的现阶段加强对关系国家安全和国民经济命脉的重要产业和关键领域的控制和影响。这仅仅意味着除了“重要和关键”以外的行业和领域应该有计划地“退休”；即使对于“重要和关键”行业，“控制和影响”的实施仍应分类，不需要对相关行业和领域实施100%的控制权或绝对控制权。

新京报:什么是重要和关键的领域？

夏斌:例如，我们必须坚决打破40多家中央金融机构，如银行、证券、保险、信托和基金公司，几乎完全由政府控制，控制利率高达3.3万亿元的现状。要解决国有企业进入房地产市场、高端酒店、宾馆、招待所等非主营业务投资的问题，还需要认真研究和处置国有企业持有的40多家金融企业约2070亿元的资金和权利。地方各级政府及其所属财政部门持有的国有企业和地方金融机构股权，参照中央国有企业和中央国有金融企业股权处置办法执行。

改革计划应该在今年完成

新京报:总结你们的改革“路线图”，应该从缩小收入差距和要素价格“两个核心”入手，推进征地制度、社会保障制度改革，相应放松各种行政管制。当征地制度和社会保障问题真正得到解决的时候，也可能是地方建设资金缺口和融资平台风险完全暴露的时候。从而推动财税体制改革和民族团结进步的改革。

夏斌:具体来说，在农村地区，重点是土地征用制度的改革；在城市，重点是社会保障制度的改革；在国民经济体制层面，重点是财税体制改革和“民族退却，人民进步”。其中，财税体制改革和“国退民进”是本轮改革成功的关键。没有财税体制的重大改革，中国本轮经济改革的障碍就无法克服。

当然，可以预料，“四个关键点”的改革将影响到各级政府和公民，影响到各个领域和各个阶层，涉及到各个方面的利益调整。形势相当复杂，也是最难解决的。因此，决策者更有必要尽早做出整体安排。

新京报:改革要统筹安排。谈到改革的时机，哪一个应该是第一位的？

夏斌:现有的经验教训证明，在改革中不应对政府相关部门施加改革压力，不允许政府部门之间无时间限制的“协调与协商”现象长期存在。

根据综合改革内容中“顺序和优先”的不同，原则上制定改革方案的时限应在2013年内完成。它可以限制在3-9个月。根据改革的不同内容，设计一些方案并不困难，但具体的实施过程，如利率市场化改革方案和个别资源的价格改革方案。对于此类方案的设计，必须在相对较短的时间内提出要求。有些改革还需要大量的调查和研究，方案的设计时间可以稍长一些，如社会保障制度改革和征地制度改革。一般来说，所有的节目应该连接起来，形成一个统一的时间表。

在制定了统一的时间表后，具体的实施操作可以根据不同的改革内容确定不同的时间目标。但原则上，我们应该在未来3-5年内完善或基本完善中国整个市场经济的机制和体系。本轮改革的最终成功取决于决策者的战略勇气和历史责任感。