“最应规范的政府权力就是征税权”

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在今年的全国人大会议上，山东省人大代表赵冬玲提交的《关于终止国务院授权制定税收暂行条例的议案》，无疑是最受关注的议案之一。这一建议使许多关心财税制度的人第一次知道，中国现行的18项税收法规中，除了3项以外，都是国务院在1984年和1985年授权全国人民代表大会制定的，而不是全国人民代表大会制定的。早在今年1月，北京大学法学院教授、中国财税法律研究会会长刘剑文就在NPC法委召开的新NPC立法规划征求意见座谈会上提出，要加快财税立法进程，促进财税法律体系的完善，并向NPC法委提交了文件。 提议NPC应适时取消自1984年以来授予国务院的相关征税授权，NPC应通过立法确定各种税种的设置和征收。 为什么财税体制改革引起了社会各界的关注？如何评价近30年来实施的“税收授权”？如何启动下一轮财税体制改革？ 刘剑文在接受《中国商报》专访时表示，财税体制改革涉及政治体制、经济体制、政府职能转变、民生福利等诸多方面，是启动新一轮改革的“牛鼻子”，也是新一轮改革的突破口。 改革的牛鼻子 中国商报:你一直在积极倡导财税体制改革，今年1月，在NPC法律委员会召开的征求新NPC立法规划意见座谈会上，有人建议NPC取消1985年以来国务院的有关征税授权，NPC通过立法确定各种税种的设置和征收。刘剑文:财税体制改革涉及政治体制、经济体制、政府职能转变、民生福利等诸多方面。 目前，改革已经进入深水区和关键阶段。财税体制改革是全社会的神经，涉及立法机关与行政机关的关系、中央与地方的关系、国家与纳税人的关系。 税收是国家对纳税人财产权的直接占有，人们最容易、最直接地感受到政府的权力。可以说，在规范政府权力的过程中，重要的一步是规范政府的税收权力，包括实体和程序的合理性和合法性。 所以，用一个生动的比喻来说，财税体制改革是新一轮改革的“牛鼻子”。 在中国加快政治、经济和社会体制改革的背景下，财税法治是建设法治社会的突破口。我们应该转变国家治理的观念，树立法治视野下“管钱”就是“治国”的新理念。有效地约束政府的财权和经济活动，促进政府的依法、民主和绩效的财务管理，从而扫清中国探索国家治理模式转型过程中的瓶颈，是一种全新的思维方式和视野。 为了实现“以理财治国”的目标，有必要从“财税法制”阶段逐步发展到“财税法制”阶段。 中国商报:这个话题不仅引起了今年两会代表和媒体的关注，也引起了公众对这个看似晦涩的话题的极大关注。你认为原因是什么？ 刘剑文:税收问题涉及每个公民的切身利益，是一个民生问题。税法涉及纳税人财产权和政府财权的划分，而个人税收政策的调整关系到人民群众的切身利益，只要涉及税收负担的变化，就会引起大家的关注。 过去，我们只是认识到税收作为宏观调控和促进经济发展的工具的作用。随着法治的发展和公民法治意识的提高，我们应该认识到税收是一种“公共财产”，它关系到国家财政收入和公民财产权的保护。此外，另一个被大家忽视的因素是，30年前，人们的财富有限，基本上没有固定资产，比如房地产。改革开放后，中国经济发展迅速，人们的个人财富普遍大幅增加。 3月1日，国务院办公厅下发了《二手房交易20%增值税》文件，引起了社会各界的强烈反响。这是一个例子。 特别授权 中国商报:你在本报发表署名文章《征税权应归还全国人大》，提出征税应合法，引起了社会各界的关注。一些代表也提交了相应的法案。如今，各行各业的人都在非常热烈地讨论“税收授权”的问题。请介绍“税务授权”的历史背景。 刘剑文:中国的税收授权立法制度产生于20世纪80年代改革开放初期，当时中国正处于从计划经济向计划商品经济的过渡时期。在计划经济时代，国有企业无权独立经营，企业的利润需要上缴政府。经营业绩与企业无关，缺乏活力。从1983年开始，国家开始在国有企业中开展“利改税”试点工作，即将国有大中型盈利企业上缴的利润以税收形式纳入财政。 当时“利改税”分两步走:第一步是大中型国有企业实行利税并存，规定根据企业实现的利润，按55%的税率缴纳所得税，税后利润按国家批准的比例留给企业，其余部分归国家财政。第二步，彻底取消国有大中型企业的利润形式，从利税并存转向以税代利，完全实行单一税制。按照当时中央政府的统一安排，国有企业“利改税”的第二步将于1983年10月开始。这项改革是经济体制中的一个重大问题，因此必须有法律依据。 作为代表全国人民意志的最高权力机构，全国人民代表大会应该成为“利得税”的法律依据的制定者。然而，国有企业改革的紧迫性与NPC立法和审议程序的严格性之间存在矛盾。 考虑到中国的法治建设还处于起步阶段，建立现代税收制度的经验和条件还不够。因此，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授权国务院有权制定税收，这成为当时在不违反基本法的情况下最可行的解决办法。 中国商报:在这个“特殊时代”，你认为我们应该如何客观地评价“特殊授权”？ 刘剑文:只有从历史和发展的角度，才能公正和客观地评估“税收授权”问题。 所谓的历史视角是指在当时特定的历史环境中对这一问题进行评价。当时，在改革开放初期，法治建设并不完善。这是由我国的社会历史发展背景和政治经济发展状况决定的，其存在具有一定的必然性和合理性。今天，无论从哪个角度，我们都应该充分肯定两次税收立法授权的历史成就。 以税收为例，1994年国家财政收入只有5000亿元，到2012年，国家财政收入接近10万亿元，保证了中国改革开放的顺利进行。 从发展的角度看，纵观中国30年来的立法实践，税收立法以税收授权立法为主，以税收行政法规为主，以税收法律为辅，这与法治精神和现阶段的实际情况不符。 从理论上讲，通过授权实施暂行条例进行税收试点的做法本应成为税收立法的重要推动力，但却给我国税收立法和税收法律制度的发展造成了巨大障碍。 目前，由于税收授权立法使用不当，缺乏有效的制约和监督机制，授权立法也导致了行政权力的恶性膨胀，往往以“税制改革试点”的名义拖延税收立法进程，使中国形成并长期保持着一个以行政法规和规章为主要组成部分的罕见的税收法律体系，从而影响了税收法治进程。 无权纳税 中国商报:你认为全国人大应该如何收回在“税收授权”问题上的征税权？ 刘剑文:要解决这个问题，我认为NPC恢复税收设定权的方法主要包括两个解决方案:第一，效仿2009年NPC十一届人大常委会废止部分法律的做法，选择在1985年适当时机废止税收立法授权，这是一个比较直接的方式。第二，1985年的税收立法授权并没有被明确废除，而是通过将现有的税收行政法规逐步提升为法律间接收回了过去的授权，这相当于最终达到了稀释税收立法授权的效果，但这需要时间和成本。 这里，有必要解释“授权立法”。所谓授权立法，是指立法机关的部分立法权依法授予行政机关。在我国税收法制建设过程中，由于立法条件不成熟等原因，立法机关采取赋予最高行政机关有限税收立法权的方式授权立法。《立法法》第九条规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权根据实际需要，决定和授权国务院对其中一些事项制定行政法规。 这意味着“税务授权”有法律依据，但未来的“税务授权”应严格遵守《立法法》的法定程序，不能再像1985年的授权那样。1985年关于授权的立法决定具有“空白色授权”的性质，在许多方面不符合立法法的要求。根据法治的基本原则，我国的税收授权立法应在符合《立法法》要求的前提下适用。