推进综合交通运输体系建设已刻不容缓

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第一，综合交通对体制和机制转型的要求我国以规划审批为特征的交通行政管理模式应尽快转变为政策管理。 综合运输是指运输系统中各组成部分之间以及运输系统与其外部环境之间的综合协调发展状态，是社会经济发展到一定阶段后，运输行业随着内部需求的变化而发生的变化。从综合交通形成的原因来看，综合交通是在社会目标、资源和环境的约束下，市场、政府和社会之间协调关系形成的良性发展形式，它以全球化为驱动，以信息化为支撑，符合社会经济生产方式和生活方式转变和改善的要求。自从改革开放以来，中国的交通运输业取得了巨大的发展。目前，中国各种交通基础设施网络的规模已经走在世界前列，客货运输总量已经超过其他国家。30多年来，技术装备水平大幅提高，交通运输进步支撑着国民经济和社会发展的快速增长。然而，交通领域仍存在许多重大问题和挑战，包括交通拥堵、安全担忧、环境污染、高能耗、土地过度使用、国有企业亏损、高债务风险、市场混乱、私人资本谨慎进入以及政府错位。推进综合交通体系建设和有效运行迫在眉睫。交通系统包括四个层次:基础设施、运营服务、企业组织和政策体系。推进综合交通体系建设的任务很多，即整合和协调交通体系的内外部发展。宏观、微观和微观的各个层面和尺度都要求时间空关系的准确对接，这是成熟社会的体现。相关政府职能和管理方式的改革是最困难的问题。综合交通对现代国家的行政管理体制提出了挑战，必须有能力及时调整交通发展大阶段转型所需的体制和机制。 与2008年相比，2013年中国大型交通运输系统的改革向前迈进了一步，这一点应该得到充分肯定，因为它有助于消除原有分业管理体制的障碍，促进综合交通运输体系的建设。但是，大系统改革的这一步，并不意味着综合运输体制和机制改革的障碍可以自行克服。我们需要吸取经验教训，我们绝不能让必要的改革和调整停止。特别是，以规划和审批为特征的交通管理模式应尽快转变为政策管理。 二.现行规划审批制度的问题与局限要彻底改变规划中的问题仍然非常困难，因此有必要了解规划与项目和政策的关系，避免过分强调规划的作用。 目前，在充分利用规划手段的同时，忽视了规划体系的建设，即在强化规划促进建设的功能的同时，严重削弱了相关政府主体的约束功能，而这种约束功能本应更加重要。与2008年相比，新的交通运输部系统将完善综合交通规划，但仍很难完全改变规划中的问题。有必要了解规划与项目和政策之间的关系，避免过分强调规划的作用。 这是一个完全不同的规划概念和系统，从交通项目的建立进行规划，或从政策目标和长期战略思维确定建设项目。在正常合理的规划程序下，首先要有交通政策，然后规划确定具体的建设项目；在不重视交通政策的情况下，往往强调规划的作用，然后对规划中确定的项目制定一些配套政策；在最坏的情况下，项目被给予优先权，计划和政策都为项目让路并为它服务。计划系统在很大程度上决定了上述程序，也决定了计划的效率和结果。不幸的是，我们的政府规划大多是面向项目的，如果不重视政策研究和指导，规划可能会效率低下，甚至被滥用。 现行规划审批制度中存在的问题很难通过规划本身来解决:大多数交通规划的内容与规划编制和决策监督主体的责任之间的关系，规划与预算之间的关系等。，缺乏法律依据，规划程序过于简单和广泛；长期规划、中期规划和短期规划的关系和程序应该明确而严肃，但目前的情况是，只要项目进入规划，就可以立即实施，不管是长期规划还是短期规划；部门和地方负责人的任期和变动对规划有很大影响，变动太频繁，经常被推翻和重新启动；国家规划与地方规划分工不清，审批权限不合理。地方项目急于进入国家规划，因为一旦获得批准，稀缺资源，如土地使用指标，贷款和部门财政支持，可以更方便地获得，等等。目前，我们似乎已经把规划和审批作为政府的核心职能。此外，在规划中，我们只考虑目标而忽略资源约束，只使用工具而忽略规则。在很大程度上，我们的规划已经成为一个政府间的资源占有游戏，没有约束，至少没有不完善的规则。政府的规划权过大，只能受到上级部门可能无效的批准的限制，这必然导致资源配置的极大浪费，表现在交通发展领域成本过高，资本、资源和环境之间的关系几乎完全失衡。 在原有体制下，交通运输部对投资和建设的职能过于重视，一些工作人员开玩笑说应该改名为“交通运输部”。规划审批行政管理模式的弊端已经充分暴露出来，并将走向极端和终结。中国交通运输业的发展也面临着重大的阶段性调整，即从多年的大规模超常规建设逐步向服务质量的提高和良性的金融/金融重建转变。在这种情况下，继续强化失范规划的功能就不再合理。 第三，在交通建设中引入民间资本面临挑战 未来，交通规划的实施应更多地依靠民间资本，政府必须为规划失误承担责任。 交通运输部系统应该是一个双向同步过程，加强改革，发展顶层设计，下放具体设施规划和建设的责任。顶层设计是国家层面的综合交通政策和战略。中央部门应尽快摆脱具体项目审批控制的短期建设规划，尽快转向政策管理。即使在交通建设中，也存在着政府直接配置资源以尽快充分发挥市场配置资源的基础性作用的问题。国务院新老36条对促进民间资本参与交通建设具有重要意义。中央政府的政治承诺显然是够郑重的，有关部门也出台了实施细则。然而，由于纯行政文件的权威性、稳定性和系统性的限制，仍然无法从根本上突破利用民间资本的制度障碍、法律障碍和现有的利益格局，严重影响了中央决策的实施效果。 总的来说，近年来，我国大规模增加交通投资基本上是以政府投资为主，政府融资平台不规范，债务负担普遍较重；各级政府在交通领域引入私人资本基本上停留在需要使用的功利思维上，尤其是在资金短缺的情况下，很少将其作为转变政府职能、转变经济增长模式、提高公共投资效率的核心问题；它主要侧重于鼓励民间资本的政策宣言，而忽视了在建立法律制度、明确责任主体、理顺运作流程、规范标准合同、科学项目评估、公开透明监督等方面的制度建设；相关领域的行政垄断导致相关国有企业实力过大，民营企业缺乏平等竞争和合作条件等。因此，虽然从表面上看，民间资本进入基础设施领域不存在政策障碍，但实际上，“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”的现象仍然普遍存在。 在交通建设中利用私人资本涉及到传统交通发展模式的根本转变。交通运输业作为一个整体具有公益性、外部性、网络性、资产专用性、自然垄断性、资本密集型等技术经济特征。，并呈现不同交通方式的形态差异。交通设施的技术经济特征与民间资本的盈利性、流动性和风险规避要求之间存在矛盾。深入具体地认识这些矛盾，并通过政策制度层面的制度设计来解决问题，是交通建设中有效利用社会资本的关键因素。因此，在交通建设中利用社会资本的过程中，对法律保护的需求明显高于仅由行政文件驱动的需求。如果没有适当的政策能力引导民间资本投向基础设施建设，不仅不利于未来经济的可持续发展，甚至会扩大巨额资本外流的问题。 未来，交通规划的实施更多地依赖于私人资本，政府必须为规划失误承担责任。过去，公共部门总是倾向于掩盖相关项目的规划、投资或商业决策中的错误。地方交通委托运营的有效运行也有赖于正确处理国家与地方政府的关系和合理的分权体制。 第四，必须充分重视运输政策管理。 我们必须尽快掌握综合运用多种政策工具的能力。 运输是所有国家执行公共政策程序的典型领域。交通运输部必须提高政策管理水平，从仅仅满足体育的一般要求到完全执行公共政策程序。交通部2011年发布的《关于推进综合交通体系建设的指导意见》是当前部门政策制定和实施水平的典型代表。尽管该文件从推进综合交通体系建设的意义、推进综合交通体系建设的总体要求、优化规划布局、加强有效衔接、推进交通服务一体化、构建信息资源共享平台、提高公共管理水平等七个方面进行了表述，但作为一份政策性文件，其存在明显缺陷。该指引只是本部门的内部文件，政策适用范围不明确，缺乏问题分析，没有明确的政策计划，没有明确的政策工具和实施资源，没有执行机构和责任主体，也没有对其进行规范。因此，该政策的权威性、可操作性和稳定性明显不足。 成熟的公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终止和政策监督。政策制定包括界定政策问题、制定政策议程、设计政策方案和政策合法化的过程，而公共政策的制定应符合民主化、标准化、法制化和公开化的原则。公共政策程序可以使公共政策的制定更好地体现公共利益性、规范性和可操作性，改变以往政策制定不规范、不恰当地依附于规划、政策缺乏合法性、政策文件偏向于一般性呼吁、不重视各种政策工具的协调使用、不重视政策的有效实施和科学评价的状况，从而真正做好政策层面的工作。 政策是政府分配资源的指导原则，而规划是政府分配资源的手段。政策在功能上高于计划。因此，有必要尽快掌握综合运用多种政策工具的能力。建议新交通运输部尽快淡化政府部门原有的投资职能，强化公共管理和服务职能，大力推进监管和治理体制改革，规范交通设施和服务政府采购的实施，发挥公众参与和社会组织的作用。研究出版交通政策白皮书是实现职能转变的重中之重。 通过研究和制定白皮书，可以帮助各部门、中央地区、政府和人民、相关投资者、经营者和学者达成必要的政策共识。从白皮书的研究和制定入手，也有助于理清重点，分解责任，综合运用各种政策工具，逐步推进具体政策、法律法规的制定，避免交通政策领域的过度随意性和可变性。五、尽快明确综合交通政策的责任主体交通运输部的政策管理转型可以成为国家进行大规模行政改革的试点。大型交通系统体现了全国人民的关注和希望。我们必须继续推进相关改革，防止改革停滞或倒退，特别是避免出现“不改革更好”的局面。我们在这个领域几乎没有退路。如果中央政府一方面想简化行政、下放权力、减少审批，但另一方面又不能决定中央政府应该做什么、必须做什么，那么行政体制无疑会出问题。从传统的规划审批行政到政策管理，这是政府自身的改革，不是削弱政府，而是加强政府，因为通过赋予社会更多的权力和责任，政府可以更加注重其必须承担的职能和责任。交通是实施公共政策程序的典型领域，也是从传统的规划审批管理向政策管理转变的典型领域。在中国建立正式和全面的交通政策制定和实施程序的发展阶段已经到来，交通运输部系统为我们提供了确定政策制定主体的条件。 以往大规模系统改革缺乏实质性进展的主要原因是，权力总是在中央各部和各委员会之间内部转移，没有实现向地方和社会的权力下放，因此这种改革很难成功。因此，如果交通运输部系统的改革仍然纠缠在交通运输部或国家发展和改革委员会的计划权力中，就表明相关机构对政策的制定和执行仍然存在严重的认识不足。在界定交通运输部和国家发展和改革委员会的职能时，中央机构的设置结构不应沿袭原交通管理系统中的子部门的权责分配，而应使交通运输部在整个交通运输领域尽可能承担相应的国家责任，而国家发展和改革委员会主要应保留必要的宏观层面的部门间协调和监管职能。 制度创新非常重要，相关机构应进一步明确交通运输部“三套规划”中综合交通运输政策制定主体的职责，尽快推动其研究、制定和发布综合交通运输政策白皮书。最好让政策白皮书真正指导相应“十三五”规划的制定，扭转交通资源配置不当造成的损失和成本过高的问题。交通运输部的政策管理改革也可以成为中国大规模行政改革的第一个试点。

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