楼继伟：推进消费税改革 房产税重点转向保有环节

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财政部部长楼继伟(数据地图)

中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化财税体制改革作出了单独部署。

财政部部长楼继伟在接受新华社采访时表示，十八届三中全会是在中国改革开放的新的重要关头召开的一次重要会议。全会通过的《决定》是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。《决定》指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这是对财政职能的重要判断。《决定》围绕深化财税体制改革，提出了许多新的重要提法和改革要求，指明了深化财税体制改革的路径。

关于如何实现《决定》提出的“建立现代金融体系”的改革目标，楼继伟说，要完善预算管理制度，完善税收制度，建立权责一致的制度，消除各种体制机制的弊端，发挥中央和地方政府的积极性。

完善预算管理制度，税收不再是预算决定的任务

问:现代预算制度是现代金融制度的基础。《决定》中提出的“完善预算管理制度”将带来哪些重大变化？

楼继伟:改革的一个重点是完善年度预算控制方法。预算编制和审查的重点已经从目前的国际收支转向支出预算和政策。这一重大转变带来了许多变化。税收将不再是由预算决定的任务，而是会变成一个预期的目标。如果预算审批的核心是收支平衡，为了实现这一目标，必须完成税收任务，否则赤字将会扩大。这种方法很容易带来预算执行的“顺周期”问题:当经济热的时候，更容易完成税收任务，财税部门往往收取较少的积分。私人资金越多，经济就越热；经济不景气时，财税部门为了完成税收任务，往往会多收点，征收“多税”。当私人资金减少时，经济会变得更冷。预算审批的重点已转向支出政策，收入预算已从约束性任务转向预期性任务，这意味着更加重视依法征税，所有应收款项的征收都应做到“不超税”。

完善预算管理制度带来的另一个重大变化是建立跨年度预算平衡机制。一方面是建立一种机制，弥补历年的超预算赤字，另一方面是建立一种机制，对中长期重大问题进行科学论证；抓紧研究实施中期财务计划管理，加强其对年度预算的约束，增强前瞻性财政政策和财务可持续性。

此外，完善预算管理制度也将促进预算的公开性和透明度。目前，预算一般对收入和支出开放。下一步，将推动更多的政策披露，以使公众更好地理解预算。

问:《决定》提出清理和规范与财政收支或国内生产总值增长挂钩的重点支出，一般不采用挂钩方式。这一要求基于什么考虑？

楼继伟:这是解决当前预算管理突出问题的一项重大举措。目前，中国与财政收支或国内生产总值增长挂钩的主要支出涉及七大类，包括农业、教育、文化、科技和社会保障。2012年，上述七项重点支出占国家财政支出的48%。支出联动机制在特定发展阶段对上述领域的发展起到了积极的推动作用，但也不可避免地导致财政支出结构的固化和僵化，使政府更难统筹安排财政资源。国家财政要求从中央到县级挂钩，这不符合社会事业发展的规律。经济和社会发展的程度因地而异，在不同的发展阶段有不同的优势和劣势以及不同的优先事项。这种挂钩制度往往使财政预算安排脱离实际，容易造成比较，也容易造成过度的专项转移支付

完善税制，保持宏观税负的整体稳定

问:税收制度是国家金融体系的重要组成部分。《决定》提出要完善税收制度。下一步将推进什么样的税制改革？

楼继伟:根据全会要求，当前和今后推进税制改革的方向是，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥财政收入增长、调节分配、促进结构优化和产业升级的作用，加快形成有利于科学发展、社会公平和市场统一的税制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

目前中国正在推行的一项重大改革是劳改营的改革。从增值税的角度来看，它也是增值税的转型和扩展。转型就是把以前的生产型增值税转变为消费型增值税。拓展是将增值税引入服务业，建立符合产业发展规律的标准化消费导向型增值税体系，消除重复征税问题。

下一步，我们将推进消费税改革，调整消费税的范围、环节和税率，进一步加大对高能耗、高污染产品和部分高端消费品的消费税调整力度。《决定》还提出逐步提高直接税比重，包括加快房产税立法，适时推进改革。下一步，房地产税制改革的方向是降低房地产建设和交易中的税费，增加保留环节的税收，促进清缴和征税。

问:过去，一些地方出台了各种吸引投资的税收优惠政策。《决定》明确提出，要加强税收优惠政策特别是区域税收优惠政策的规范化管理。此举的初衷是什么？它将如何被清理？

楼继伟:目前，中国的税收优惠政策，特别是地区优惠政策，是过度的。据统计，已经出台并实施的区域税收优惠政策有30项，部分区域税收优惠政策正在申请中。与此同时，一些地方政府和财税部门执法不严，以退税为手段变相减免税，严重影响了国家税收制度规范和市场公平竞争，必须大力清理整顿。

下一步，要清理已出台的税收优惠政策，彻底终止应实施的政策，明确未到期政策终止的过渡期，尽快将试点和值得推广的政策转化为普惠制并在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩。原则上，今后不再出台新的税收优惠政策，税收优惠政策将由专门的税收法规统一规定。同时，严禁各种越权减税行为。

建立与权力和支出相适应的制度，适度加强中央权力和支出

问:分权是现代金融体系有效运行的重要前提。《决定》提出建立权力与支出相适应的制度，适度加强中央政府的权力与支出。如何划分中央和地方的权力？

楼继伟:目前，我国中央和地方政府的事权和支出责任划分不清、不合理、不规范。一些应该由中央政府负责的事务被移交给地方政府，一些适合地方政府的事务承担了更多的支出责任。中央和地方当局职责重叠，共同管理许多事务。由于这种模式，中央政府在这一级的支出仅占国家总支出的15%，而地方实际支出占85%。由中央政府直接管理的事务太少，大量交给地方管理，并由大量专项转移支付补贴。客观上，他们会不同程度地干预地方事务，地方政府没有动力做好不适合地方政府的事情。

根据《决定》，改革的方向是合理划分中央和地方的事权和支出责任，适度强化中央事权和支出责任，减少委托事务，按照规定在中央和地方之间分担支出责任。同时，通过转移支付的方式，可以调整上、下各级政府和不同地区之间的财政资源分配，弥补地方政府权力运行中存在的财政缺口，实现权力与支出责任的相适应。

至于建立权责一致的制度是否会改变现有的中央和地方财政资源分配格局，《决定》还明确提出“保持现有中央和地方财政资源格局的整体稳定，结合税制改革，考虑税收属性，进一步理顺中央和地方的收入分配关系。”

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