张文魁 ：新一轮国企改革应推行“好”的民营化

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十八届三中全会公报指出，要围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用，深化经济体制改革，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度。党的十八届三中全会提出的这些改革政策要想得到落实，必须有具体的计划。 国务院发展研究中心研究员张文魁给国有企业开出的药方非常明确，而且相对激进。今年年初《21世纪经济报道》就国有企业改革采访张文魁时，张文魁提出民营化是国有企业改革的重要选择，并为国有企业民营化提供了路径规划。 张文魁相对“激进”的观点在中国引发了许多争议，一些国有专家担心国有资产会大规模流失。 11月12日，张文魁结合十八届三中全会精神，再次接受《21世纪经济报道》记者专访，指出民营化有好有坏，要警惕以权谋私的民营化。新一轮国有企业改革是为了促进“良性私有化”，即竞争性领域的中小国有企业通过公开竞争的方式以公平价格出售并转让给非国有投资者，而大型和超大型国有企业通过公开竞争的方式以公平价格出售部分股权。 张文魁告诉记者，在过去的35年里，国有企业改革的弊病无法解决的根本原因是，长期以来，国有企业改革一直是一种功利主义的改革。如果你想下定决心开始新一轮的国有企业改革，你必须引入有针对性的改革。“国有企业的改革应该明确以私有化为目标，这是不能绕过的。”张文魁路。 改革应该设定私有化的目标[h/]21世纪:今年年初，你和本报讨论了国有企业改革，提出了私有化改革的路径。时隔近一年，在党的十八届三中全会闭幕之际，你的观点还有什么需要调整或补充的吗？ 张文魁:首先需要强调的是，我提出的国有企业“民营化”改革路径是基于对国有企业的长期跟踪研究和深入探讨，不会随着政治口号和舆论的变化而改变。国有企业改革始于35年前，但经过这么长时间，黑头发的人变成了白头发的人，他们被中央政府确定为中国经济体制改革的中心环节。为什么有这么多棘手的问题直到现在都无法解决？最根本的原因是，国有企业改革长期以来一直是一种被动的改革，或者也可以称之为功利主义的改革，即当国有企业出了问题，碰到南墙时，会出台一些有针对性的政策来解决这些问题。20世纪80年代，国有企业对生产热情不高，活力不强，实行分权、承包和租赁制度；在20世纪90年代，国有企业实行资产管理责任制，当时他们没有覆盖利润，但没有覆盖亏损和利润被移交给国家太少；后来，面对国有企业资金不足、机制僵化等问题，他们进行了股份制改革，进行了三次机构改革:干部可以上可以下，工人可以进出，工资可以高低；如果我们遇到高负债率和大规模亏损等问题，我们将关闭和转让，裁员和转移工人，剥离和重组，并在上市时赚钱。 这样，30多年来，每隔几年就要扔一次，但葫芦总是压着，瓢总是提着，这就解决了这个问题，也带来了那个问题，国家要无休止地付出代价。现在，我们呼吁政企分开、市场化、打破行政垄断、与民营企业平等竞争、取消行政层级、高级管理人员市场化招聘，这些都是现在才提到的？事实上，这是二三十年前油炸的冷餐。 为什么市场经济中这些最简单、最基本的东西总是不能实现？这难道不值得反思吗？ 如果你想下定决心开始新一轮的国有企业改革，就必须走出被动改革的怪圈，引入目标导向的改革，也就是说，国有企业的改革应该有一个明确的目标，而不是搬起石头砸自己的脑袋。具体来说，私有化应该成为国有企业改革的目标。 民营化有好有坏 《21世纪》:在采访中，我不时接触到一些普通工人，抱怨国有企业领导人贪污国有资产，公众不可避免地担心这次民营化改革是否会造成国有资产的大规模流失。 张文魁:在过去的近一年中，当我参加一些讨论时，我发现很多人实际上同意私有化的目标，但是很多人对私有化的过程非常担心。他们担心私有化的过程会变成少数人，特别是有权有势的人肆意瓜分和掠夺国有资产的过程，从而在中国造成像俄罗斯这样的寡头政治。公众舆论也强烈反对私有化，对于政治决策来说，准确确定私有化背后的需求非常重要。如果人们不是反对私有化的目标，而是担心私有化的进程，反对少数人通过非法手段和不正当手段把公共变成私人，事情就会明朗。 所以，如果你问我过去一年对国有企业改革的思路有没有调整和补充，我可以借鉴美国著名经济学家威廉·鲍莫尔(william baumol)提出的好资本主义和坏资本主义的概念，重申中国国有企业必须私有化，但必须进行“好的”私有化，以避免“坏的”私有化。 “好”私有化是指竞争性领域的中小国有企业通过公开竞争以公平价格出售并转让给非国有投资者，大型和超大型国有企业通过公开竞争以公平价格出售部分国有产权或在证券市场发行部分国有股。所有激励性优先购买计划必须经过严格的程序，并公开透明；具有垄断租金和资源租金的大型国有企业主要走上市之路，在证券市场向国内投资者发行国有股，促进公司治理的商业化。同时，它们通过开放准入打破行政垄断，通过分割和替代竞争削弱自然垄断，通过公开招标和发放许可证收回资源租金。承担普遍服务责任的公用事业国有企业和少数涉及国家安全的国有企业，在目前不确定的情况下，继续保持国有独资经营，但应提高公司治理的透明度，加强政府监管。 这种“好”的私有化不是分割国有资产的私有化，而是促进财富创造的私有化，它可以将大量低效和流动性差的国有资产转化为可用于养老和改善民生的现金型国有资产，也可以部分和定期地再投资于高质量的流动资产。 民营化的成败决定市场化的成败 《21世纪》:十八届三中全会公报指出，要紧紧围绕让市场在资源配置中发挥决定性作用来深化经济体制改革，因此国有企业改革的“市场化”方向似乎已经非常明确，但在“市场化”的内涵和实现路径上存在分歧。我想知道你如何理解国有企业将要走的市场化道路。 张文魁:国有企业改革的市场化方向无疑是正确的，但关键是没有私有化就没有市场化。如果我们避而不谈私有化和市场化，那就等于是从树上抓鱼。 有趣的是，SASAC、国有企业和许多政府官员都一再强调，国有企业在过去几年已经变得市场化了，现在他们抱怨国有企业没有市场化。市场经济中的表面事物和更基本的事物，如市场交易活动和市场交易价格，是表面事物，而产权保护、合同执行、自由进入、平等竞争、破产和退出是基本事物；市场体系也有许多层次，产品市场是一个较低的层次，还有较高的层次，如要素市场、资产市场、劳动力市场和经理市场。国有企业只有一些表面的东西，在较低的层次上实现市场化，而那些基本的东西和较高的层次离市场化还很远。 国有企业在产权保护和合同执行方面享有很大的“域外管辖权”，在行业进入、竞争、破产等方面享有许多特殊待遇。这些都是可见的事实。国有企业在要素获取方面有更多的优势和优惠待遇，这一点已被许多学者进行了有说服力的研究。然而，国有企业的资产市场和经理市场是非常封闭的。没有局级和部级干部，地球人不知道如何成为中央企业的领导人。因此，为什么民营企业要与国有企业平等竞争？许多人说，仅仅让国有企业领导人的任免真正以市场为导向是不够的，20多年前就已经尝试过了，但在国有制的前提下，这根本行不通。董事和董事长需要股东来选择，国家是唯一的股东。把这件事留给市场而不是国家不是错的吗？对国家来说，必须有专门的党政部门来管理和实施它。部门为部级，SASAC为局级。国家和国有企业之间必须有一个接口，这决定了水平。即使在美国和西欧国家，国有企业的大部分董事和核心高管都是由政府决定的，有些甚至有公务员的身份，但那里的国有企业很少，所以运作更加精细，而且市场方法可以尽量模拟。观察中国过去30年的改革进程，我们可以发现私有化的速度决定了市场化的速度。最快的私有化时期也是最快的市场化时期，而最慢的私有化时期必然是最慢的市场化时期。目前，推动要素市场改革的最大动力在于国有企业阻碍和扭曲了要素的市场化配置机制。没有国有企业的私有化，怎么可能有国有企业的市场化？如果我们谈论国有企业的市场化改革，我们实际上回避甚至抵制私有化改革，但我们在原地打转，十年后仍将是老样子。 “21世纪”:党的十八届三中全会公报指出，要积极发展混合所有制经济，促进国有企业完善现代企业制度。前一段时间，国家研究中心公布了一套383个计划，其中包含国有企业改革方向和路径的更多细节。最近，国有资产监督管理委员会也表示，正在加紧制定下一步的国有资产改革方案，一些改革思路已经被国有资产监督管理委员会和其他各方透露。如国有企业分类监管、国有企业高级管理人员市场化选拔和薪酬改革、国有资产社会保障基金配置、国有资产资本化、基金管理、国有企业公司制改革、混合所有制发展、民营资本投资国有企业等。，你认为这些可行吗？国有资产管理体制改革会不会与国有企业改革同时进行？ 张文魁:首先应该指出的是，中国有10万多家国有企业，分布在几乎所有的行业。这些国有企业总资产超过一万亿元。如果国有部门不通过私有化进行大规模的精简和重组，不朽者就无法管理如此庞大、复杂和纠结的国有资产。 国有资产管理体制改革、国有资产管理模式改革、国有企业高管选聘方式和薪酬改革是比较技术性的问题，而国有企业民营化改革是根本问题。技术问题可以通过分类监管、投资公司国有资产管理、基金管理、公开竞争选拔部分人员等多种技术方法加以改进。但是，我们也应该看到，在20多年前，设立投资公司来管理国有企业也是一种流行的方法，其中深圳是最早、时间最长的，但国有企业做得好吗？你损失越多，你损失就越多。基金管理，或者成立资产管理公司来管理，都是可以尝试的，但都是技术性的方法。我们还有许多国有基金和资产管理公司。他们能管理好国有资产吗？根据我的观察，他们不如普通的国有企业。 我们都想向新加坡的淡马锡学习。许多人不知道淡马锡私有化的细节。将国有股转让给社保基金、中投公司、汇金公司等机构，或设立几个类似机构接收国有资产，都是可以讨论的方法，但这些机构可能没有这么高的运营效率和资产回报率。更重要的是，基金拥有的资产组合，尤其是养老基金拥有的资产组合，是第一安全。其中大部分应该是固定收益产品，比如国债，而不是股票产品。更重要的是，它不应该是低效的国有股。其次是流动性，不能持有大量国有企业的股份；第三是分散性，不能持有数十股国有企业的股份。因此，即使国有资产被分配给这些基金型机构，国有资产也应在事后出售，以重组资产集团并部分实现，但私有化是不可避免的。十八届三中全会重申，要积极发展混合所有制，这与我刚才强调的私有化改革是完全一致的。那些大型和超大型国有企业，特别是集团型中央企业的母公司，应该尽快实施“好”的私有化，实现混合所有制。 21世纪:在你看来，在国有企业实际改革计划的顶层设计中应该做些什么？你对实现的途径有自己的建议吗？哪一个是难以突破的利益冲突？还有什么更容易突破呢？ 张文魁:最好的国有企业改革计划是一个在高层设计的“好的”私有化计划，次好的计划是一个由基层推动的“好的”私有化计划，中间计划是一个由基层默许但由社会监督的“好的”私有化计划。这个拙劣的计划是由国有企业的困境引发的自发或“糟糕”的私有化计划，也是最糟糕的。

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