推动财政制度现代化以提高国家治理能力

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十八届三中全会后，财税改革势在必行。三中全会公报极大地提升了“金融”的地位，将金融视为“国家治理的基础和重要支柱”。“金融”不仅指“财富”，还包括“政治”。“金融”绝不是收钱和花钱的问题。收入和支出不足以概括“财政”。“金融”不仅仅是管理金钱。全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。“金融”的新定位与改革的总目标是一致的。国家的现代化离不开金融体系的现代化。金融体系现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。金融是经济、政治和社会问题的交汇点。财税制度是否科学，关系到国家的长治久安。 资源的市场配置需要金融体制改革 三中全会公报强调了市场在资源配置中的作用，并将以前的“基础性作用”提升为“决定性作用”。市场能否在资源配置中发挥合理的作用，关系到市场经济的成败。国家和市场很容易形成天敌关系。如果两者之间的关系处理不好，国家很容易在短期内摧毁市场机制。一旦市场功能被扭曲，就不可能实现资源配置的优化目标。 市场半径的大小直接决定了市场功能的大小。市场分割不利于专业化分工，不利于各地区的比较优势。一段时间以来，一些地方为了地方利益采取措施破坏统一市场的形成。这里提到的地方利益大多与地方财政收入有关。在分级财务管理体制下，各地有相对独立的利益，这是可以理解的。但前提是不妨碍统一市场的形成。一些地方政府采取显性或隐性措施，对地方财政收入贡献较大的企业给予各种奖励，如以各种奖励或专项资金形式的“退税”。这实际上相当于地方政府对企业的财政补贴。地方政府保护地方企业意味着伤害其他企业，严重影响统一市场的形成。社会公平需要金融体系改革社会公平目标的实现是多种力量共同作用的结果。在不同的国家，即使在同一国家的不同时期，社会公平的目标也是不同的。即使在同一时期，不同的人对社会公正也往往有不同的看法。作为公共政策的目标，在实现的过程中，我们首先应该确定一个被社会所接受的公平观。包括财政和税收在内的各种公共政策都应遵循统一的公平观。 初级分配、再分配和三级分配可以促进社会公平。在市场经济条件下，初次分配通常是市场机制的结果。然而，中国改革的起点是计划经济体制。国家拥有大量的国有资源、国有土地和国有企业，各种垄断监管措施也产生了巨大的租金。在初次分配中，一些人依靠不正当手段获取国有经济利益和国家特许权获取垄断租金，导致初次分配层面非市场力量造成的收入分配不公。财税体制改革应直接面对这些问题，规范政府与国有经济的关系，让各种行政垄断租金消散。只有当初次分配的顺序相对合理时，税收和社会保障支出等再分配政策工具才能更好地发挥作用。第三种分配属于社会力量领域。财税系统为支持包括慈善活动在内的第三次分配而采取的措施包括制定有利于非营利组织发展和个人积极参与第三次分配的财税政策。社会保障制度是目前中国现代化的缺点。从形式上看，中国已经有了包括养老、医疗和失业在内的各种社会保障体系。但是，社会保障体系水平相对较低，地区之间和城乡之间存在较大差距。此外，人口老龄化严重威胁着社会保障体系的可持续性。从发达国家的经验来看，社会保障投资将成为财政支出的重要组成部分。在许多发达国家，社会保障支出甚至超过财政支出的一半。与发达国家相比，中国的社会保障负担更具挑战性，因为中国的老龄化人口是“先老后富”，而且中国的老龄化人口比普通国家要快得多。如何为老龄人口储备足够的资源，做好社会保障储备，将不可避免地成为科学财税制度建设的重要内容之一。法治建设需要加快金融体系立法建设法治国家建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。必须加快财税领域的立法工作。一切财税活动都要在法律规定的范围内进行。然而，目前我国的财税活动严重依赖行政法规，立法水平较低，有的甚至规定或通知。一些法律，如预算法，迫切需要修订，以有效地规范财政收支活动。《税收征管法》是一部税收程序法，除此之外，只有三部实体法:企业所得税法、个人所得税法和车船税法。超过70%的税收依赖于法规，甚至是临时法规。 在改革之初，由全国人民代表大会授权进行税收立法的做法是合理的。随着全面改革的启动，社会各界对税收制度确定性和稳定性的要求越来越高，这种局面亟待打破。税收立法应该有一个明确的时间表。一般来说，税收立法应该与改革进程相一致。例如，增值税立法应适应正常的营业税改征增值税试点工作(“增值税改革”)，在“增值税改革”试点工作的基础上形成新的增值税体系，既能满足制造业发展的需要，又能与服务业发展相适应。 预算法的修订进程也应加快。预算法是规范政府收支活动的重要法律。现行预算法已不能满足现实发展的需要，亟待修改。国库现金管理与货币政策的冲突要求建立现代国库制度，要求国库部门在国库现金管理中发挥主动性。这需要通过预算法来澄清。目前，地方政府债务问题较为突出，这与预算法不允许地方财政出现赤字直接相关。在正常情况下，赤字和借款的规定是不能强制执行的，这就使得有债务融资需求的地方政府绕过了借款。而且，财政收支权限并不集中在财政部门，因此，即使是地方政府债务的数据也不能由财政部门直接给出。通过审计手段获取地方债务数据是一种极其不正常的金融活动表现，这进一步凸显了修订预算法的紧迫性。 财务收支权限应集中在财务部门，以提高财务资金管理的效率。显然，这样做相当困难。这相当于金融业从其他部门“夺权”。然而，现代金融体系的建设不能不粉碎这些部门之间的“主权经济”。试想，一个公司不能有一个以上的财务部门，一个国家怎么能把它的收支权力分散到一个以上的部门呢？修订后的预算法应该能够解决财政收支权限集中在财政部门的问题。同时，要加快财务信息公开的步伐，积极推进预算透明，使财政部门的收支信息和国家资产负债信息能够充分公开，从而真正提高财务活动的效率。金融改革应该解决权责明确的问题金融体制改革应该解决“政府做什么”的问题。政府有什么权力应该弄清楚。目前，政府职能正在发生变化。简而言之，市场能做什么应该留给市场；社会能做什么应该留给社会。这是阐明事权的基本原则。由于改革起点的限制，市场和社会的作用在现实中没有得到充分发挥。消除阻碍市场和社会发挥作用的障碍并不容易。改革需要坚强的人断腕的决心和勇气，也需要智慧。通过促进政府信息的有效公开，可以在很大程度上加快政府职能的转变。行政权的界定从根本上说是一个政治体制改革和行政体制改革的问题，但它与财政问题密切相关。什么样的行政权力往往意味着相应的支出责任。明确权力，不能不考虑其对财政支出的影响，不能不考虑财政的承载能力。权力超过财政能力的定义只会损害政府的公信力，这与现代国家治理理念严重不符。建立分级财务管理体系中央与地方财政关系的规范化是现代财政制度建设的重要内容之一。1994年，中国实行分税制财政管理体制。三中全会公报没有提到“分税制”，但实际上是指“充分发挥中央和地方的积极性”。此前，许多舆论认为，中央政府应该集中权力，增加财政集中的比例。依据是，2012年，本级中央政府支出仅占财政总支出的15%，而地方政府支出占85%。这种说法值得商榷。大量地方支出完成了中央政府下达的任务。2012年，扣除平衡转移支付后，中央政府对地方政府的一般性转移支付(即具有中央政策目标的支出)，加上中央层面的专项转移支付和直接支出，约占财政支出总额的40%。如果我们考虑一些中央政府要求的地方配套支出，中央政府直接控制的财政支出可能超过40%。 “发挥中央和地方政府的积极性”可以理解为分税制财政管理体制改革的继续。1994年分税制改革的实质应该是形成分级财政，以充分发挥中央和地方政府的积极性。今天的改革应该把所有的政府收入纳入划分范围，从而形成一个分税制、分租制和利润分成制相结合的分级财政管理体制。中央和地方两级的行政权力、财政权力和财政资源的划分应该跳出集权和分权的模式。哪一级政府提供最有效的公共服务应该由哪一级政府提供。中国是一个超级大国，中央政府不太可能亲自动手。影响全局的权力自然应该属于中央政府，这是保证国家长期稳定和维护国家统一的需要。许多具有地方特色的权力应该由地方政府来承担。甚至一些具有区域间外部性的公共服务也可以通过地方政府的合作来提供。甚至一些由中央政府承担的权力也可以委托给地方政府。 即使中央政府想接受事权，也应该考虑接受后是否能比地方政府做得更好。从现实的角度来看，可以征收的权力无非是养老金、医疗保健和教育。如果这些公共服务提供得不好，将严重影响政府的公信力。权力的划分是动态的。经济社会的发展、信息技术的发展等都会影响财务管理制度的选择。当务之急是确保权力划分的确定性和稳定性，从而充分调动中央和地方政府的积极性。税收改革应该确保税收负担的稳定。各种公共服务的支出压力决定了财政收入的规模必须保持基本稳定。税收负担的稳定性可以理解为税收占国内生产总值的比例大致稳定。稳定税收负担可以打消各界对加税的疑虑。但是稳定税收负担并不意味着税收不能减少。当税率降低时，税基扩大，税收总额增加，这也将为空.提供税制改革是一项系统工程，经常需要其他部门的合作。现代税制的实施离不开财政部门的配合。科学的税制应适应信息化和全球化的需要。税收结构的优化需要增加直接税收入的比重，但这绝不是简单地提高税率或开征新税。综合考虑各种因素，科学设计新的税制，可以形成符合中国国情和发展需要的良好税制。

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