汪玉凯：增设直辖市 推动政府五级变三级

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在党的十八届三中全会描绘的宏伟改革蓝图中，“推进国家治理体制和治理能力的现代化”尤为引人注目。政府改革是国家治理体系和治理能力现代化的关键。 但纵观改革开放35年来的七次政府改革，无一例外，改革的重点都是政府机构的横向调整，而纵向精简政府层级的改革从未被提上议事日程——不仅未能精简，反而从四级政府架构演变为更为复杂的五级政府体系。 随着三中全会的决议，进一步“优化政府组织结构”，推进中国五级政府体制向国际公认的三级政府体制的改革迫在眉睫。《21世纪经济报道》采访的国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，中国省级行政单位应增加到40个，增加直辖市，为省级直接管县的行政推进创造条件；乡镇政府转变为县级政府的派出机构，形成三级政府体系。21世纪:改革开放以来，中国进行了七轮政府改革，但无一例外，都是政府机构的横向改革，而不是政府层级的纵向改革。原因是什么？ 汪玉凯:30年来，中国进行了7次重大政府机构改革，取得的成绩值得肯定。随着我国市场化改革进程的推进，经过七次政府改革，从整体结构到运行模式，基本上已经从计划经济政府转变为市场经济政府。 但总的来说，过去30年的政府改革是从横向部门的科学设置和上下级权力下放的角度来考虑的，而不是从纵向角度。而且，纵向行政设计不是扁平的，而是相当复杂的——改革开放前，中国是一个四级政府管理结构，但改革开放后，它变成了一个五级政府体系。 因为在改革开放之前，中国的城市化率很低，虽然有一些地级市，但是地级市并不关心县；绝大多数县都是由县行政公署管理的，而行政公署是省委、省政府的机构，没有NPC、CPPCC和相应的公安机关，也不是一级政府。1982年以后，在探索中心城市辐射作用和带动区域经济发展的过程中，开始了市县合并改革，相当于在县以上增加一个行政级别。市管县最初在长江三角洲推行，很快在全国流行起来。除海南和少数保留少数民族自治州、县行政公署的地方外，大部分地方改为市管县体制，中国由四级政府改为五级政府。 21世纪:城市与城市合并、县管县的改革是否实现了以中心城市带动周边县市的改革目标？ 汪玉凯:最初的市管县的想法很好，但在一些地方根本行不通，尤其是对于快速发展的中心城市。毕竟，地级市掌握了县域资源，管理了人，所以他们调度县域资源来加快地级市的发展。可以说，300多个地级市的快速发展在很大程度上与县直管体制有关。然而，市管县也阻碍了县的发展:在市管县之前，省通过县行政办公室管理县，县行政办公室只是一个过渡机构，不会截留资源；市管县后，市可能会截留一些资源——政策、资金、指标等。此外，市县合并表面上减少了县行政办公室，但财政支持人员没有减少，而是增加了很多。因此，市管县的初衷没有实现，反而偏离了。 此外，在探索垂直行政改革的过程中，为了协调和解决大城市和省会城市的利益，设立了一些副省级城市和计划单列城市。这直接给城市类型增加了两种模式，使得情况更加复杂。由于计划单列市的行政级别比地级市高半格，也使得整个行政级别上升。 如果不精简层级结构，就很难解决“管理部门和赚钱”的问题 “21世纪”:未来会出现空式的政府机构横向改革吗？从时机的角度来看，是时候将政府改革的重点转移到纵向精简政府层面了吗？ 汪玉凯:尽管横向制度整合越来越接近理性，但它还没有结束。经过今年这一轮的中央政府重组，国务院仍有25个部委，而发达国家一般不超过17个。今后，我们可以考虑进一步整合和建立大型农业、文化和社会保障部门。此外，工商质检、食品药品监督管理局、地方税务和国家税务等市场监管机构也可以考虑合并。推进政府改革以调整垂直行政层级迫在眉睫。原因如下: 第一，如果纵向五级政府不整合，很难建立起规范的财政转移支付制度。目前，中国是一个五级政府，一个五级财政，各部委已经掌握了290多项专项转移支付。从县到市再到省，他们都“为钱而跑”。只有成为三级政府和三级财政——中央财政、省级财政和县市财政(乡镇没有财政)，才能建立起相对规范的财政转移支付制度。随着地方政府对土地财政依赖程度的大幅下降，培育地方税源显得十分迫切和重要。 第二，五级政府，尤其是垂直的政府是不平坦的，而且上级政府对下级政府有很大的约束力。因此，必须改变市管县的体制。 第三，从客观条件来看，有可能加快精简政府级别。现在交通很发达，很多地方的县委书记当天去省政府开会都不成问题。随着信息化的深入，电子政务带来了信息传播方式的历史性变化。此外，城市化正在高速发展。如果纵向政府结构不调整，管理就会陷入死胡同。例如，除了直辖市、省会城市、副省级城市、计划单列市、地级市和县级市，一些地方还在探索镇级城市和村级城市！一些城镇有几十万人口。如果治理结构没有突破，如何管理乡镇级城市？因此，我们必须突破公共治理结构，完全按照行政层级来建立城市。 增加直辖市推动行政省直接管县 “21世纪”:关于精简政府层级的改革，有两种不同的观点:一种是“虚拟省与真实政府”，另一种是“真实省与虚拟城市”。你喜欢哪一个？ 汪玉凯:但是现在经济、交通和通讯都很发达，所以没有必要有这么多地方机构。此外，有必要在国内外挽救这一水平。在中国历史上，这是一种地方制度。现在，我们不应该回到过去“国家管县”的结构，而应该继续推进省管县。 考虑到我国地区差异较大，省管县的第一步是直接管县，将来条件成熟时，有必要实现行政省管县。现在，在财政上，该省直接管理该县，但在行政上，它非常缓慢。因为在这个过程中存在很多问题，比如县级财政管理在省级，地级市缺乏积极性。但主要困难如下:第一，我国省级单位相对较少。如果一个省的管辖范围不调整，要管理几百个县、县级市，数量太大，给省里带来很大压力。第二，省政府管理的事情太多了。中央政府的许多政策和权力下放给地方政府后，省是最重要的处理单位，省很难直接管理县。要解决第一个难题，如何调整行政区划成了一个大问题。相对容易操作的方法是增加直辖市的数量。如果一个省有两个行政中心和两个大城市，其中一个应指定为直辖市。例如，大连、青岛、宁波、厦门和深圳都可以改为直辖市。这样，辽宁、山东和广东等人口众多的省份就大大减少了。只要目前的31个省级行政单位增加到近40个，省直接管理县的条件就会越来越具备。要解决第二个困难，必须减少省政府过度的管理权，将整个管理重心转移到地级市、县甚至乡镇。例如，海南没有由城市来管理这个县，它管理得很好。省级权力下放与改革有很大关系，改革需要改革的勇气。 只有在行政区划的调整和省级权力的简化与分散方面进行一些探索，才能促进五级政府结构的调整。 实行一书记一县长兼任制 《21世纪》:2009年省直管县财政改革开始大面积推开，一些地方先行探索。如何评价其效果？如果省里从财政到行政直接管县，会有什么障碍？ 汪玉凯:县和县级市是否对县实行行政直接管理取决于它们的利益。大多数县和县级市都愿意直接管理县，这可以减少市一级对资源的截留。省直管县的阻力主要来自:一是地级市——从1982年至今，县一直由地级市管理，地级市在剥离过程中必然是一种阻力；第二，省政府的顾虑——省政府有太多的管理层和太多的县，不改变管理模式，权力也不下移。省政府的管理压力很大；第三，有些地方不具备直接管理县的条件，比如新疆、西藏，这些地方规模大，人口少。因此，加快省直管县的步伐主要是指东部经济发达的地方。 21世纪:21世纪经济报道曾经调查过湖北省天门市和黔江市，这两个县较早地进行了省直管县的改革，发现县政府官员对这一改革非常矛盾:他们直接欢迎县政府的财政管理，但担心县政府的行政管理会缩小他们的晋升渠道，减少他们的机会。汪玉凯:没错。为解决这一问题，一些人口多、规模大的重点县可以由省直接管理后改为地级市。这样，官员们将愿意在一个地方长期工作，如果of/きだよ/.有所增加，他们可能会对这个地方作出贡献 21世纪:在中国目前的形势下，因为“天高皇帝远”，县委书记的监督已经很成问题。如果权力继续下沉到县一级，一些县被提升到地级一级，县委书记的权力会不会扩大得更多，腐败的风险会不会更大？ 汪玉凯:在提高县一级、将权力中心下沉到县一级的情况下，县治理结构非常关键，必须与政治治理的民主进程和选官制度相匹配，以解决最高领导人的监督问题。首先，要改变县长和书记的管理模式，让老百姓有更大的选择。省直接管县后，应实行县委书记和县长兼任制:党选书记，政府选县长，两条线选一人。也就是说，上级党委推荐了四名党委书记候选人，并让党员们选出三名。这三个人将在NPC会议上竞选县长，谁竞选县长，谁就是县委书记。这样，县委书记就受到了党的纪委和人大的监督。 乡镇应该成为县级政府派出的机构 21世纪:在精简政府机构的改革中，你认为乡镇一级怎么样？ 汪玉凯:乡镇政府应该虚拟化。在条件允许、经济比较发达的地方，要尽量取消乡镇，乡镇要改为县级政府的机构，权力中心要下移。只有这样，县域经济才能真正发展。有19000多个乡镇和15000多个乡镇探索乡镇合并。随着城市化进程的加快，乡镇有进一步融合的可能。没有条件的地方，暂时没有办法取消乡镇，也不可能“一刀切”。

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