韦森：制度和法律匹配才能真正做到预算民主

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在接下来的一年里，预算法的修订对外界来说似乎是静悄悄的，但事实上，有很多内部运动。复旦大学经济学教授韦森在接受《中国商报》记者专访时，首次公开详细阐述了2013年预算法的修订过程，并为中国未来国家治理体系的现代化提出了许多可行性建议。

在修订预算时，要坚持和完善“中央银行国库单一账户”管理制度

中国商业新闻:又一年过去了。你去年提到的预算法的修改有什么进展？

韦森:2013年，我们一直在与有关方面沟通，密切关注预算法修订的进展。今年年初，据报道，第十二届全国人民代表大会常务委员会将于4月15日对预算法修正案“第二次审议稿”进行第三次审议，但未能如期进行。8月，全国人大常委会仍未将第三次审判的“第二次审查稿”提上议程。后来，据报道，预算法的审查将推迟到十八届三中全会之后。最近，据报道，全国人民代表大会将很快重启预算法的修订议程。就连NPC财政经济委员会副主任吴晓灵最近也呼吁，未来的财税改革要通过法律途径加强行政问责制，认为“只有通过立法使财政公开透明，才能实现问责制，才能更有效地解决预算评估问题。”事实上，自今年年初以来，经济、金融和税法方面的几位教授和专家就想再举行一次关于修订预算法的特别理论研讨会。但是，由于全国人大常委会从未重新启动预算法修改的议程，研讨会被推迟到新的修订稿出台后，至今尚未举行。

此外，2013年一个值得注意的趋势是，4月下旬，财政部提议盘活央行金库中数万亿“底层资金”，并于4月23日首次在资本市场拍卖400亿元。自2013年5月以来，李克强总理还多次谈到要振兴金融底部基金，并于7月3日主持召开了国务院常务会议。会议的主题是“振兴财政底层资金”，呼吁各级政府“善用闲置和沉淀的财政资金，将有限的资金集中用于稳定增长、调整结构、造福民生的重点领域和关键环节。”然而，拿出3万亿以上的基础资金并将其存入商业银行是“有效的”。钱可以赚钱，但这会对中国的宏观经济政策，尤其是央行基础货币的净投资产生什么影响？财政部有没有考虑过这个问题？

当我读到财政部要求盘活国库底层资金的消息时，我的第一反应是财政部可能又在打“央行金库”的主意了。据相关统计，截至2013年5月底，中国各级政府财政存款为:中央银行国库资金3.2万亿元，各级、各地方“财政专户”存款1.4万亿元，合计4.6万亿元。中央银行3.2万亿元的国库资金被留在那里，在财政部看来，这真是“低效”，而且“钱赚不到钱”。因此，我估计财政部会上报国务院。一方面，它要求每个人迅速使用这笔钱，另一方面，它把钱拿出来放在“中央银行金库”并投放市场。如果我们把3.2万亿资金全部注入市场，然后坚持1994年预算法第48条第2款“中央银行管理国库”，就没有实际意义。

当时，我甚至猜测，上述“盘活央行国库底层资金”的命令，实际上是为《预算法修正案》做一些预加热，为一些关键条款扫清障碍。然而，我后来发现，通过重振中央银行的国库底层资金来改变目前的中央银行经理国库制度可能是不可能的，或者至多只能部分实现。因为在2006年5月26日，财政部和中央银行联合发布了《中央国库现金管理暂行办法》(财政部37号文件)，有了这个规定，即使你盘活了国库中的资金，甚至使中央银行国库底部的资金很低，你也不能改变许多法律法规规定的“中央银行经理国库制度”。

吴晓灵认为，今后应取消财政专户，实行中央银行对所有财政资金的“国库单一账户”管理。这无疑将阻断许多政府官员利用“小金库”进行腐败和寻租的渠道和可能性，也将更有利于央行基础货币的宏观管理(因为全国1万多亿“金融账户”中的存款已明显在货币市场上流通)，但目前难以做到，只能随着政府金融存款的缓慢下降而逐步减少。

在未来预算法的修订中，我们应该坚持和完善中央银行经理国库的“单一国库账户”制度，而不是取消和改变它。坚持中央银行“国库单一账户”管理制度，逐步完善国库资金集中支付制度和现金管理制度，在此基础上，通过货币市场“竞价拍卖”渠道实现国债“经营性国库资金”、国债回购和逆回购以及“经营性国库资金”，应是我国金融体系规范化的进程。

将预算法修改为国家预算的“权力控制法”

日报:在中共十八届三中全会明确提出要进行“全面改革”的大环境下，修改预算法的阻力会更小，机会会更大吗？

韦森:实际上，十八大报告中有很多新的提法。十八届三中全会的决定进一步细化了金融体制改革的原则。我认为这对于今后修改预算法是非常有益的，可以向前迈出一大步。

值得注意的是，中国共产党第十八次全国代表大会报告中政治体制改革的第一条是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力...加强立法工作的组织协调，加强对“一府两院”的监督，强化政府的全面预算。审查和监督决算。”十一届三中全会决定将这一改革前提进一步细化为“完善‘一府两院’由全国人民代表大会产生、负责和监督的体制。”完善人民代表大会讨论决定重大事项的制度，各级政府的重大决策在发布前向本级人民代表大会报告。强化NPC的预决算审查监督、国有资产监管职能。贯彻税收法定原则。”这些条款不仅在理论上取得了重大进展，而且预示和预示了未来国家财政管理体制改革的方向。但进一步的问题是如何具体实施。

“贯彻税收法定原则”被写入《决定》，这无疑是一个重大的理论突破。但首先，我们必须弄清楚什么是税收的法定原则。在现代民主制度的实践中，税收法定是指政府征得纳税人代表的同意而征税。在中国的全国人民代表大会制度下，政府征税应由NPC代表投票批准。目前，学术界对税收法定原则有另一种理解。政府必须有一部征税的法律，每一部税法都必须由全国人民代表大会颁布或批准，即人民自愿缴纳的税款是合法的。

但是，从《税收征管法》的一般规定来看，在现行制度下，税收法定原则是在税法中而不是在宪法中初步确立的，而《税收征管法》第3条实际上授权国务院行使税收权力，国务院实际上将税收权力移交给财政部和国家税务总局。这样，国务院、财政部和国家税务总局可以通过行政法规开征新税，提高任何税种的税率。

目前，我国有18种税收，其中只有3种有法律，另外15种没有法律，也就是说，这15种税收都是“非法”税收。如果实行“税收法定原则”，税务部门将开征新的税种，如“车船税”和“环境税”，只有在全国人民代表大会全体代表投票表决并由全国人民代表大会制定和颁布相应的税法后才能实施。

因此，未来修订预算法最理想的方式是以“贯彻税收法定原则”为主要立法精神，使预算法真正成为国家预算的“权力控制法”，而不是像“第二次审议稿”那样实际成为财政部的“预算管理法”。这也是现代国家制度基础设施的最重要改革，是国家治理制度和治理能力的现代化。

建立标准化的现代金融体系是一场伟大的革命

《每日新闻》:中国的预算民主还能有什么突破？

韦森:除了修改预算法，特别是包括NPC关于加强政府预算监督检查的有关规定外，应该做的是在国家立法层面建立一个监督和平衡政府预算的机构和制度，即不仅在法律规定中写入“加强NPC对政府全面预算决算的审查和监督”， 而且要改革NPC体制和机构设置，使NPC能够对政府的全面预算实施制衡和监督。 因此，有必要改革国家的基本制度安排和机构设置，在全国人民代表大会常务委员会及其相应的制度内建立监督机构。

现在看来，首先要落实人大预算工作委员会。第二步，各级人民代表大会设立NPC预委会，并使其成为一个常设机构。这里的关键是真正成为NPC筹备委员会，就像国会预算办公室(cbo)，它是美国国会和众议院的联合机构，真正对政府预算的制定、执行、实施和决算进行全过程的制衡和监督。因此，建议在各级人民代表大会设立一个独立的预算工作委员会，并将其转变为一个常设机构，对政府预算的编制、执行、执行和决算进行全程监督。除了考虑在预算工作委员会下设立一个独立和常设的预算办公室之外，还可以设立一个像美国国会那样的拨款委员会。政府预算每年编制完成后，财政部必须由全国人大和政协的联合常设拨款委员会签字，才能动用每一笔资金，这将大大规范政府的财政收支，杜绝政府官员的腐败现象。

二是在当前国民经济和政治体制的基本框架下，坚持和完善中央银行经理国库制度，完善和加强政府财政资金“中央银行单一国库账户”制度，逐步取消财政专户。近年来，国家财政部门设立了20多万个财政专户，财政专户资金总额超过1万亿元。一旦这些专用财政账户被收回到“中央银行国库单一账户”，地方财政部门的“小金库”将不复存在，大部分政府财政资金将投入中央银行国库。这不仅将规范和监督财政资金的规范使用，还将消除许多政府官员的腐败和寻租渠道。总的来说，它也有利于政府宏观政策(包括财政和货币政策)的制定和管理。在这方面，“中央银行经理国库制度”只能改进和加强，而不能改变或削弱。今后修订预算法，财政部和中央银行制定财政资金使用和管理细则时，应进一步坚持和协调这一点。

第三，统筹规划国家基本制度框架和各级政府的制度安排。我国有一个其他国家没有的庞大的发展和改革委员会系统。其主要职能和职能应该是研究和规划国家的长期经济和社会发展战略以及管理制度改革，而不是专门管理资金、基础设施和项目。目前，人们更多地批评“跑钱”，很大程度上是“跑发改委的钱”。我认为应该加强财政部政府财权的协调力。既然财政部是国家的总分类账，就应该把全面预算权纳入财政部的统一管理。特别是随着党的十八届三中全会《决定》所规定的改革措施的实施，政府应该把市场所能做的一切还给市场，政府对市场的干预在未来将逐渐减少，NDRC的职能也将随之逐渐减少和削弱。在这种大趋势下，财政部协调和管理政府财政资金的权力应该得到加强，而不是削弱。

一个国家越现代化，它的财政权力和行政权力就会越集中。我认为，我们应该支持楼继伟部长关于今后中国金融体制改革的思路，即继续征收支出责任，也征收医疗保险、社会保障、教育等权责，这些都由中央政府直接承担。然而，目前这一改革思路阻力很大，将涉及到中央政府与地方政府之间的利益博弈。事实上，它还将从根本上影响到地方政府职能的转变和我国整个管理体制的改革，从而将对我国今后长期的经济和社会发展产生深远的影响。

除了预算的编制和执行，还应考虑审计部门的独立性，成为独立的国家预算审计监督机构。

中国现行的“行政审计模式”是在国务院下设立国家审计署，直接向总理报告，并在各省、市、自治区、县设立审计署和审计局，作为国家审计署的派出机构，依法独立行使审计监督权。这实际上是错误的。国家审计机关对各级政府预算、决算的审计报告，包括对国务院财政资金使用情况的报告，应当向全国人民代表大会和国家主席报告，不得向总理报告。总理办公室如何花钱也应该接受审计。

根据当前我国财政体制存在的问题和近年来政府官员腐败失职现象大规模发生的国情，建议从国家长期制度建设的角度考虑改革我国审计体制，重新考虑从目前的“行政审计模式”向“立法、独立或混合审计模式”的过渡。可以考虑建立一个完全独立的“中华人民共和国审计监察局”，如英国的国家审计署、美国的总审计局或日本的国家会计监察局。审计署署长由国家主席提名，由全国人民代表大会和中国人民政治协商会议长期投票产生。目前，设立一个独立的审计和检查机构，负责对各级政府部门的预算和决算进行审计、监督和问责，并在NPC立法机构中设立一个独立和职能性的监督和检查委员会常设委员会，这应该是一项重要和切实可行的改革。国家基本制度安排的这种改革可以被视为预防、打击和惩治腐败的长期制度保障机制，应该是确保长期繁荣、稳定与和谐的基本制度安排。

总之，根据我国现行国家体制的基本安排，理想的改革方向应该是:财政部是国家财政税收的总分类账，中央银行负责国库现金，全国人大筹备委员会负责监督和制衡，并设立独立的国家审计机构对预算执行和决算进行审计。这样，就可以在整个国家的基本制度层面上建立现代国家管理制度。三中全会《决定》提出“实现国家治理体系和治理能力的现代化”。我认为这里所说的“国家治理制度的现代化”，实际上是要在21世纪的中国建立一个现代化的国家制度，或者说“国家制度的现代化”。首先，要从整个国家财务管理体系入手，建立系统、完整、规范的国家管理体系。要管理好一个现代国家，就必须有一个规范的现代金融体系，这是现代国家基本制度的基本建设。正如习近平总书记所说，这次改革是“中国共产党作为执政党领导的一次伟大革命”。

推进中国预算民主改革不应有任何阻力

日报:你多次提到，只有政府体制和政治体制的改革才能带来实质性的市场化改革，而改革的关键是要限制政府的权力。那么，把“权力放进系统的笼子”的关键是什么呢？

韦森:在过去的两年里，我意识到了一件事。不管预算法有多好，它在没有制度保障的情况下是有用的，但它几乎没有效果。国家层面的机构设置和制度建设必须进行改革和建设，才能使预算法得以实施，这才是真正理想的改革。也就是说，只有当制度和法律相匹配时，我们才能真正实现预算民主。

要把政府的权力放在笼子里，首先要把政府的财权放在“制度笼子”里。因此，当前中国推进预算民主改革不应有任何阻力。因为这是帮助政府管理财政收支和尽可能杜绝政府官员腐败的最重要的制度建设。十八大以来，中央加大了对腐败官员的打击力度，十多名中央委员和省部级干部被免职。但是从长远来看，从国家的长期稳定来看，仅靠“运动”来对抗老虎和苍蝇是没有用的。如果你打老虎，狼可能会再次出现。因此，加强人大对政府预算的监督和制衡，建立预算工作委员会，修补预算法，将政府财权纳入制度的牢笼，建立现代国家财政管理体制是应该进行的改革。现在看来，这些都是可行的。

现在，我们要学习贯彻十八大报告和十八届三中全会决定中关于经济体制改革和政治体制改革的基本规定，推进国家财政管理体制改革。事实上，这是中国国家治理体系和治理能力现代化最重要的制度建设之一。

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