蔡昉：生育政策调整的路径选择

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中国的人口转变进入了一个新阶段，这表明劳动年龄人口绝对减少，老龄化进程加快，这对潜在的经济增长率产生了负面影响。在坚持计划生育基本国策的同时，适时适度调整生育政策符合以人为本的时代要求，也是通过改革获得制度红利的领域。如果放开“二胎”的生育政策调整稳步实施，这一调整可能会给2030年后的经济增长带来积极影响。

生育政策现状

1980年，中国共产党中央委员会向所有共产党员和共产主义青年团成员发出了关于控制中国人口增长的公开信，这标志着独生子女政策已经实行了30多年。随着这一政策的实施，用了一代人的时间实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的历史性转变，缓解了人口与就业、资源与环境的矛盾，创造了30多年的“人口红利”期。

根据国家统计局的普查和抽样调查数据，计算出的总生育率(即根据现有生育率模型，一名妇女一生中所生子女的数量)多年来一直低于1.5。在联合国2010年发布的《2009年世界生育率模型》中，中国2006年的总生育率相应修正为1.4，位居低生育率国家之列。

随着人口转变进入新阶段，人口结构矛盾开始显现。多年来低生育率的结果是人口老龄化，工作年龄人口的增长放缓至负增长。根据第六次人口普查的数据，中国总人口将在2022年达到13.8亿的峰值水平，然后肯定会下降。自2011年以来，15-59岁的工作年龄人口明显减少，这一趋势在未来还将继续。60岁及以上老年人的比例将从2010年的13.3%增加到2022年的18.7%，届时老年人口将接近2.6亿。

在此之前，自20世纪80年代以来的改革开放期间，中国的人口结构以劳动年龄人口数量多、比例高为特征，保证了劳动力供给的充分性，创造了高储蓄率的条件，并为经济发展提供了人口红利。这种人口红利体现在劳动力供给、人力资本、物质资本积累、全要素生产率等方面。随着以劳动年龄人口减少为特征的人口红利的消失，中国国内生产总值的潜在增长率预计将从1995-2010年的平均10.3%下降到“十二五”期间的7.6%。

随着经济增长和社会发展，人口逐渐老龄化是一个普遍规律。中国不同寻常的是，它已经进入了一个人口老龄化程度更高、人均收入水平更低的转型阶段。因此，除了加快转变经济发展方式，完善养老保障体系，发展养老事业和产业，积极应对老龄化，生育政策也需要与时俱进。

中国生育政策的现状是:实行严格独生子女政策的地区包括城镇和六省市的农村居民，约占全国人口的35.9%；实施"一个半孩子"政策，即农村地区第一个孩子为女孩的家庭可以再生育一个孩子，包括19个省和自治区的农村居民，覆盖全国人口的52.9%；二胎政策的实施意味着农村居民一般可以生育两个孩子，包括五个省和自治区的农村地区，覆盖全国9.6%的人口；一些地区的少数民族农牧民实施了三胎政策，覆盖了全国约1.6%的人口。

此外，"双重独立"政策已在全国普遍实施，即夫妻双方都是独生子女的家庭可以有两个孩子；农村地区有7个省市实行了“独立”，即一方为独生子女的家庭可以生育两个孩子；十二个省市取消或放宽了生育间隔规定；五个省和自治区放宽了再婚夫妇的生育政策。从目前的情况出发，对“二胎”采取逐步实施“单一”政策的调整模式是比较保守的。

生育政策调整的路径选择

在讨论生育政策的调整时，学者和政策制定者常常为一个双重目标而挣扎:他们希望人口增长是可持续的，并从长远来看促进总人口和结构的平衡，但他们不愿意看到生育水平的显著提高。那么，我们在政策上能接受什么样的生育率水平，或者总生育率的警戒线是什么？从人口统计学的角度来看，总生育率(即一名妇女一生的子女数)低于2.1的更替水平，这可以被定义为低生育率水平。在国际上，根据可能的人口和经济及社会后果，1.5 2.1是低生育率水平，1.3 1.5是非常低的生育率水平，低于1.3是非常低的生育率水平。

低生育水平会导致一系列的经济和社会问题。最直接的问题是人口老龄化和劳动力短缺，这将导致资本回报率下降，并大大降低潜在的经济增长率。此外，在人口、经济、社会等多种因素的相互作用下，一旦生育率下降到很低的范围，就会持续很长时间，形成一个恶性循环。经验表明，1.5是一个关键的生育率水平，一旦低于这个水平，就更难将其提高到1.6。由于中国的生育率仅相当于更替水平的2/3，政策调整应该提上日程。

超低生育率不应成为中国人口发展的政策目标，应保持“适度”的低生育率水平，既不能低于1.5，也不能超过2.1。事实上，人口变化的趋势不仅是由某项政策的实施所决定的，更是经济社会发展的必然结果。因此，无论采取何种政策调整方案，我们都很难看到生育率提高到2.1的结果。长期以来，人口工作主管部门以1.8的生育水平作为判断生育率的基准，主张长期生育水平应保持在1.8左右。

在人口学家所做的各种预测和模拟中，除了个别结果表明一次性释放“第二个孩子”将导致短期(3-5年)的高总生育率，超过2.1的更替水平外，大多数预测得出长期总生育率低于1.9，并会随着时间的推移而下降。因此，调整生育政策的选择最终落在是维持目前1.4的极低生育水平，还是进行更大的调整(允许生育第二个孩子)，使未来生育率尽可能接近1.8的均衡水平。

政策调整的增长效应

随着劳动年龄人口的负增长，人口红利最终将会消失，经济增长将不可避免地从过去的高速变为相对较低的增长率。生育政策的调整不能在短时间内逆转人口红利。然而，采取预防措施调整生育政策仍将对未来中国人口的均衡发展乃至长期潜在增长率产生积极影响。人口和生育政策调整后，短期内不会对潜在gdp增长率产生积极影响，负面影响也很弱，不到0.01个百分点。然而，进入劳动力市场一个世代后，政策调整对潜在增长率的积极影响将是显而易见的。

根据我们的模拟，生育政策调整对潜在经济增长率的影响要到2030年才会显现。以现行政策和生育率水平为参考基准，通过政策调整，2031-2035年的潜在增长率可分别提高7.1%和11.8%，2046年和2050年的潜在增长率可分别提高15.5%和22.0%。而在未来将总生育率提高到1.77-1.94，正好与立即释放“二胎”的改革计划相对应。

有两点值得指出。首先，只要引导得当，这一范围内的政策调整不会导致失控局面。具体来说，在实施生育政策的早期阶段，过去有效的计划生育控制措施可以适用于两个以上子女的情况；调整完成并稳定后，政策重点是推进计划生育和完善相关服务体系；然后逐步过渡到生育自主的政策取向；总人口达到峰值后，政策目标应该转向鼓励生育。其次，最乐观的假设是通过政策调整将生育率提高到更接近更替水平(如1.77-1.94)。根据许多其他亚洲经济体的经验，政策自由化很可能无法扭转生育率下降的趋势。在这种情况下，鼓励生育的政策取向应该提前到来。

(作者是中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长)

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