住建部建设司司长：中国小城镇为何发展不好

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小城镇是一件好事

小城镇的本质特征表明，小城镇更符合中国的需要和新型城镇化的要求。

首先，小城镇更有利于发展内需导向型经济。100个经济强镇的产业结构调查结果显示，其主要产业为农产品(市场、咨询)加工、贸易流通、建筑、工业、旅游等。除了少数城镇是工业，大多数城镇是内需工业。发展小城镇不会加剧中国经济结构的外向趋势。

第二，小城镇更有利于城乡一体化。小城镇是农村地区的中心，为农民提供公共和商业服务，比城市更直接地推动农村发展。根据对100个城镇的调查结果，这些小城镇解决了近60%的当地农民从第一产业转向第二、三产业的问题。

第三，小城镇更有利于区域协调发展。在云南等西部省份，大城市的发展程度不如东部省份，但发展特色小城镇促进了城市化。

第四，小城镇更节能。北京的人均汽油消耗量是经济最发达的浙江小城镇的7倍。小城镇可以很好地解决出行问题，而不消耗大量能源。小城镇建筑能耗也很低。小城镇大多是低层建筑，而大城市大多是高层建筑。高层建筑的能耗是低层建筑的1.5倍。

第五，小城镇更环保。小城镇污染少，容易处理。监测数据显示，北京和上海周边小城镇的空气质量、水质和噪音都远好于城市。

第六，小城镇的成本较低，不需要建设高架道路和地铁等高投资基础设施就能满足生产和生活的需要。房价、物价、交通费用等。既便宜又适合工人阶级的生活，这可以避免大城市的社会不满和矛盾。

虽然小城镇是一件好事，特别是在今天的中国，但遗憾的是中国的小城镇发展得并不好。我国小城镇人口(本文不包括县城)占城镇总人口的比例一直比较低，只有20%以上，21世纪初最高达到27%。近年来，这一比例甚至有所下降，2010年降至24%。

这种趋势非常糟糕。在发达国家，随着城市化的发展，小城镇的人口比例越来越高。然而，拉丁美洲等中等收入陷阱国家的小城镇发展不佳，并日益城市化。

中国有17000多个城镇，其中只有56个城镇的人口超过10万，主要分布在珠江三角洲和长江三角洲。我国小城镇尚未形成稳定的人居环境，属于半成品城市化，基础设施不完善，公共服务落后，人居环境差，小城镇人口向城市流动的现象普遍存在。此外，许多小城镇正在逐渐失去它们的特色、传统文化和美丽特征。

小城镇不如城市发展，这不是世界上的普遍规律。在许多发达国家，小城镇是城市化的主要载体。德国的非农业人口高达97%，70%的城市人口生活在人口不到2万的小城镇。65%的美国人口生活在小城镇。同时，这些国家的小城镇是城市化的高端。不仅基础设施和公共服务水平与城市相同，而且许多小城镇的生活环境也比城市好。住在小城镇的人通常是中产阶级和富裕阶级。这些条件与中国完全相反。

为什么中国的小城镇发展不好

首先是塔级的行政系统。这是制约我国小城镇发展的最大原因。我国的省-市-县-镇行政体制首先会造成上、下行政主体之间的资源分配不公平，更严重的是，这种行政体制会促进优秀资源向上级行政单位的集聚。

例如，当一个乡镇企业发展到一定程度时，它往往不愿意留在镇上，而是搬到县城进一步发展，它也搬到地级市，甚至省会城市。有才华的人也是如此。市场经济的缺陷是强分化和弱分化，而塔级管理体制促成了强分化和弱分化。中国城镇的“政治水平”与“经济人口规模”成正比。任何一个省会城市的规模都大于该省的地级市，等等。城镇位于等级行政系统的最低端，因此很难积累和留下突出的资源。

与中国不同，欧美国家的扁平化管理体制是小城镇发展的重要原因之一。加州政府所在的萨克拉门托只是一个小城市，人口规模远不及洛杉矶、旧金山等世界级大城市，这些大城市没有行政级别。许多世界著名的大学和企业不是在大城市，而是在小城镇。我们很难想象清华大学和北京大学坐落在山西省或河北省的一个小镇上。科层制也是中国城乡差距难以消除的深层次原因之一。

第二个原因是小城镇缺乏内生发展动力。城市发展机制是依托房地产开发平台，向城市基础设施建设投入内外部资金。但是，小城镇的土地主要是集体建设用地，不能转让和开发，城镇其他村庄的村民也不能获得宅基地。事实上，这是一个封闭的村庄建设机制，元素不能流动。因此，城镇没有建设资金的积累机制，也没有内生动力。

第三个原因是缺乏国家支持政策。小城镇的大战略停留在口号上，支持小城镇发展的国家政策很少。国家的基础设施建设资金和政策支持可用于城市和农村地区，但相对而言空白色的小城镇。

宽川强镇

促进小城镇发展，政策支持是一个重要因素，但更重要的是机制改革。

首先，缓解塔级行政体制的弊端，扩大权力，加强镇。塔级管理体制长期以来难以改变，但它可以缓解和弱化其问题。目前，一些省提倡扩权强镇，把重点镇作为职能齐全的行政机构，在财税、土地、规划建设管理、人事等方面给予独立的权力，以增强其发展自主权。完善机构，扩大人员配置，提高社会管理和公共服务能力。对发展较好的重点镇实行县(市)级管理，推进区域行政管理扁平化，增强竞争力。

二是改革农村住房建设体制，培育小城镇内生发展动力。打破宅基地只能在农村分配的机制，建立宅基地可以跨村分镇的机制。在乡镇规划的农村建房新区，符合条件的农民可以分配到镇上的宅基地。农民自愿，农民建造自己的房子，宅基地可以小于一个分配在村里，房子仍然是排他性的。政府负责规划管理和基础设施建设，中央政府支持基础设施建设。通过这一机制，人口和资本逐渐聚集，带动小城镇建设，促进第三产业发展。

三是建立以城镇为中心的农民生活圈建设机制。农民的生活活动只有一部分在农村，许多活动在城镇，如购物、休闲娱乐、交友、教育、医疗等。以小城镇为中心的农民生活圈为对象，综合考虑农民生活的整体需求，建立了城乡统筹的规划建设机制。小城镇基础设施、公共服务和商业服务设施建设纳入中央新农村建设支持范围。

第四，推进房产税的征收。目前，中国的地方财政主要依靠工业，但只有少数几个城镇有强大的工业。17000个城镇不可能集中发展工业。因此，目前大多数城镇财政收入较低。推进房产税的征收，可以在一定程度上促进地方财政收入的均等化，同时使地方政府的精力从吸引投资转向改善居住环境。

第五，研究制定国家扶持小城镇的政策。中央政府应该设立倾斜基金来支持小城镇的基础设施建设。提高土地出让金、城市维护建设税、配套费、耕地占用税等税收返还小城镇的比例，或者全部留给小城镇。提高重点城镇土地利用指数。拓宽小城镇融资渠道。

(作者赵辉是住房和城乡建设部农村建设司司长)

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