专访贾康：财税改革要服务市场经济全局

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深化财税改革的必要性。:非常感谢您接受《中国金融》杂志的采访。新政府在结构调整和深化改革方面做了许多安排。国务院批准的《关于2013年深化经济体制改革重点任务的意见》决定，今年要加大行政体制、财税、金融等领域的改革力度，财税改革是重点。那么，你认为进一步推进财税改革的意义是什么？ 康佳:中国经济高速增长已有30多年，这与推进财税改革密不可分。在几轮重大经济体制改革中，财税改革成为先锋和突破口。随着中国经济总量的不断增长，收入分配不公、经济结构失衡、资源环境瓶颈等问题日益突出。财政是国家权力“以政府控制货币，以货币管理货币”的分配制度。财税问题的实质是公共资源配置的制度和机制，具有“带头、发动全身”的联动效应，与公共权力主体的改革和整个社会资源配置机制的优化密切相关。 自20世纪80年代以来，中国开始了以分权和利润分享的财政体制以及“分灶吃饭”为突破口的经济体制改革。从1993年到1994年，我们从统一的财务会计制度入手，实施了分税制和利润分配制度，并以统一税制为主题，通过分税制和转移支付相结合，初步理顺了国家和企业之间的分配关系，特别是中央和地方之间的分配关系。这是新中国成立以来规模最大、范围最广、影响最深远的财税改革，形成了与社会主义市场经济间接调控相适应的财税体制基本框架，促进了社会经济的全面可持续发展。1998年后，我国明确提出公共财政转型，并实施了部门预算、政府收支分类、收支分离、国库集中收付、完善税制等一系列改革，提高了财政收支管理的制度化、规范化和科学化水平。 1994年财税改革存在政府权责划分、地方税制建设、转移支付制度完善和公共财政体系建设等问题，需要进一步推进。过去20年来，国内外经济形势和中国经济社会运行都发生了巨大变化。深化财税改革需要解决我国社会经济发展中的新情况、新问题和新矛盾。当前宏观环境中的一些新情况、新问题、新矛盾，加大了深化财税体制改革的必要性和难度。例如，经济结构失衡已成为影响中国经济质量和效率提高的主要问题，发展方式仍然粗放，产业升级和服务业发展不尽如人意，资源环境约束加剧。在国民收入分配格局中，企业所占比重较高，居民收入差距扩大，基尼系数高达0.47以上。此外，就中央和地方政府之间的权力下放而言，《宪法》中只有原则性规定。事实上，除了外交、国防等少数权力外，地方政府的权力在许多方面与中央政府的权力是同构的。各级政府之间的责任在立法层面也缺乏界定，出现了财政资源集中到中央政府，而责任集中到地方政府，尤其是基层政府的现象。有人形容它为“中央政府喜气洋洋，省政府满员，市政府不情愿，县和乡镇政府哭着要他们的母亲。”由于收入能力有限，地方政府严重依赖土地出让金，“gdp挂帅”机制失灵，地方平台公司失控，大规模隐性借贷不容忽视。总之，中国仍处在一个可以取得巨大成就的战略机遇期，也是一个矛盾突出、改革水深火热的时期，财税改革任务十分紧迫。如果我们不能在短时间内实现改革的重大突破，缓解各种矛盾，加快经济发展方式的转变，我们不仅会失去发展的机遇，还会导致各种矛盾激化，危及国家稳定和长治久安。 魏:从财税体制本身的运行来看，你认为目前存在哪些突出的矛盾和问题？ 康佳:从财税体制的角度来看，我认为主要有以下几个问题: 首先，政府收入体制存在结构性问题。从总收入来看，非税收入比重偏高，标准度不够。例如，2012年，税收收入在一般预算收入(即狭义宏观税负)中占国内生产总值的19.4%，包括社会保障收入、政府基金收入和国有资本经营预算收入(即广义宏观税负)在内的全面政府收入占国内生产总值的32%以上。从税收结构来看，中国的间接税收入占近70%，与经合组织成员国相比处于最高水平；流转税收入占太多，而所得税、资源税和财产所得税占太少。这种税收结构意味着消费者(大多数是中低收入群体)承担了大部分税收负担；直接税，特别是个人所得税和财产税，太低，不能反映按数量纳税的基本原则。资源税和财产税税基狭窄，税负较轻，适合作为地方大宗财政资源，导致地方财政资源不足。第二，政府支出制度存在一些矛盾和问题。在经济建设和投资中过度使用财政支出和公共资源，干扰了微观经济运行，扭曲了价格信号，严重干扰了市场机制的基本作用，并使公共产品和服务不足以改善民生。大量的企业补贴降低了政策的有效性。例如，2013年，上市公司以各种名义获得了570亿元的财政补贴。第三，预算收支体系不完整，带有明显的部门色彩。全面政府预算尚未到位，规范性公共预算收支仅占政府总收支的60%。政府资金、社会保障和国有资产预算部门色彩浓厚；预算编制透明度不高，细化不够；预算编制、审查、执行和监督的制衡机制不强。 第四，政府间的财政关系不够清晰，各级之间的责任不明确，税基不畅。例如，政府和市场在经济发展中的地位和作用不明确，政府之间的权责划分不明确，中央和地方以及省级以下政府之间的权责界定不明确，基层政府的支出责任与财政保障的不匹配尤为严重。此外，我国地方税收制度建设严重滞后，地方政府缺乏稳定、独立、庞大的财政资源。转移支付制度不规范，专项转移支付决策随意。第五，其他财税领域的矛盾和问题也比较突出。例如，地方债务管理制度不健全，政府债务风险增加。地方政府通过地方融资平台等非正规手段自由借贷，导致收入和支出不透明，资金使用效率低下，债务风险加大。地方债务的审批、发行、使用、统计和监管缺乏基本完整的制度，数据的准确性和透明度极低，财政部门无法充分掌握债务信息。又如财税基础信息缺失，没有国家信息系统，财政收支及相关信息共享机制尚未形成，严重制约了财税管理效率的提高和重大改革科学决策方案的设计与实施。 推荐阅读 横扫官方微信 关注最关注的金融话题，一起讨论。

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