辜胜阻：城镇化转型的关键在深化改革

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5月初，全国人大常委会委员、NPC财政经济委员会副主任委员、全国民主建设协会中央委员会副主任委员顾胜洲，在山东省人大财政经济委员会主任杜长佐同志的陪同下，深入山东省东营、潍坊、滨州、济南、泰安、枣庄等地，深入社区街道、城中村改造场地、企业车间、居民住宅，重点推进新型城镇化和农业转移人口的当地市民化。

在济南召开的座谈会上，山东省政府有关部门向检查组汇报了推进新型城镇化的情况。顾胜展认为，山东省90%以上的农民工在本省流动，城市化的最大特点是就地转移的城市化模式。城市化是一个长期的系统工程，涉及广泛的领域。推进城镇化转型，必须深化一系列相关配套改革和科学规划，改革的重点和难点在于解决好“如何让人民成为公民”、“如何筹集资金”、“如何集约利用土地”和“如何科学布局”四大问题。

顾胜洲表示，公共服务体系改革是新型城镇化的首要问题。深化公共服务体系改革，首先要从广度和深度上推进城镇居民基本公共服务的全覆盖，使转移人口能够稳定就业，实现基本公共服务均等化，安居乐业，解决“如何成为公民”的问题。当前，特别需要加强对农民工和农业移民的基本公共服务的供给，如“学会教书、给病人看病、住在房子里、给老年人安全感”。

一是完善教育经费保障体系，加大对流动儿童教育的财政投入，全面落实流动儿童平等接受义务教育的政策，逐步降低流动儿童接受高中教育的准入门槛。在解决农民工子女义务教育的基础上，努力解决异地高考的困境，进行科学的异地高考制度顶层设计，从全国统筹考虑异地高考制度的安排，使长期在外地学习的孩子能够参加异地高考。山东省率先提议允许非居民考生在流入地参加高考。从2014年起，具有完整学籍和山东省高中学习经历的合格毕业生可以参加山东省高考，享受与本地学生同等的录取待遇。

二是深化医疗保险制度改革，逐步将农民工及其家庭纳入医疗保险体系，合理配置医疗服务资源，重视社区卫生组织在保障农民工医疗服务中的重要作用。

第三，深化经济适用住房制度改革，逐步将农民工纳入城镇经济适用住房覆盖范围，降低农民市民化住房门槛，通过增加财政支持和住房供给，保障农民在城镇“住、住”。要着力解决城镇低收入群体和农民工的经济适用房问题，扩大经济适用房供给，多渠道增加农民工住房供给，保障农民工“安居”。

第四，根据农民工的不同类型和具体情况，建立和完善符合农民工构成和特点的养老保险制度，同时提高养老保险的整体水平，建立有效的养老保险关系转移接续制度。为了加快城乡居民基本养老保险制度的整合，山东省政府今年已将其纳入民生范畴，并计划在上半年出台相关政策。两种制度合并后，农村居民和城镇居民的养老保险待遇将同时支付和增加。同时，山东省不断完善社会保险关系转移接续方式，推动农民工跨省、跨省基本养老保险和省级医疗保险关系转移接续实现“无障碍”。

-市民化是一个长期的融合过程，应通过职业培训和文化牵引提高农民工的素质，使他们能够更好地融入城市。因此，应构建农民工职业培训体系和创业支持体系，为农民工创造良好的创业环境，促进当地的城市化进程。

——推进户籍制度改革，应采取“不同城市、不同群体、不同群体”的分类指导原则，有步骤、有重点地解决流动人口和新生代农民工的定居问题，实行统一的居住证制度，使居住证成为提供基本公共服务的基础。

顾胜洲认为，要解决城市化中的“钱从哪里来”的问题，必须建立多元化的改革成本分担机制和市场化的投融资机制。

一是建立中央政府和地方政府、政府、企业和个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担市民化改革成本。首先，要确定中央政府与地方政府的成本分担方式，深化财税体制改革，努力实现地方财力与事权的匹配。中央政府应加大对财政转移支付的支持力度，提高地方政府的公共服务能力，并承担农民工市民化的专项支出；设计并推进相关税制改革，将土地财政规范为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源，提高地方政府的市民化能力。

其次，要完善政府、企业和个人共同参与的市民化成本分担机制。地方政府应逐步提高农民工市民化投资在财政支出中的比重，重点解决教育、医疗、社会保障和经济适用房等基本公共服务的支出问题。企业应顺应当地经济发展水平的变化，提高农民工的工资和基本福利，为他们办理基本社会保险，分担部分经济适用房费用。必须推进金融改革，特别是农地金融改革，让农民的“安眠之地”成为自己的市民化资本。

二是建立市场化的城镇化投融资机制，积极引导民间资本参与城镇化。推进城镇化，要尊重市场规律，充分发挥市场的“看不见的手”和政府的“看得见的手”，通过产业发展吸收农村剩余劳动力，提高农民工的就业水平和收入水平。

政府应重视市场配置资源的基础性力量，扩大民间投资，发展民营经济，提高产业吸纳就业的能力。要尊重企业在产业发展中的主导地位，运用市场机制促进企业集聚发展，实现规模经济，夯实城镇化发展的产业基础。要构建“进城打工学习——回归创业实践”机制，依托广大市民自主创业、自我发展的强烈愿望，鼓励农民工返乡就业创业，发展民营经济和基层经济，通过创业创造更多就业机会，提高农民工更好融入城市的能力。要发展民营金融机构和基层金融，为农民工的基层创业和基层经济提供金融支持。

此外，在投资审批、土地、金融和税收支持等方面，促进基础设施、公用事业和城市建设等社会事业领域的民营企业和其他所有制企业获得公平待遇，吸引更多社会资本参与城镇化。泰安市新泰市青云街福田社区一批以道路货运、商业服务和物业管理为支柱的集体企业，2013年实现集体经济净收入2800万元，为推进城镇化和基本公共服务均等化提供了资金保障。

顾圣杰指出，城市化进程中最重要的物质因素是土地，应完善“确权、流转、征用”等一系列环节，确保进城农民工的土地产权，促进土地的高效集约利用，解决“如何使用土地”的问题。土地是农民生存和发展的基础，农村土地制度是土地问题的核心。只有当农民有离开土地的权利和处置土地的权利时，他们才能有市民化的基础。因此，要深化土地制度改革，保障农民神圣不可侵犯的财产权，对土地确认、流转和征收等一系列环节进行有针对性的制度改革，推进农村集体土地确认和授权，完善农民工承包土地和宅基地的流转或退出机制，控制征地规模，提高土地使用强度，解决农民工进城的“后顾之忧”。

首先，要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的地籍调查，尽快完成权属登记发证。土地确权是土地流转的前提，也是农民工自主处置土地、获取土地收益的根本依据。进一步增强农村土地的权能，将直接用于生产的土地所有权落实到农民个人，并颁发相应的登记和确认证书；公共福利、企业发展或其他集体经济的所有权属于农民集体，并以股份转换和量化的形式分配给个人。

其次，要探索建立农民工承包土地和宅基地的流转或退出机制，提高土地流转的市场配置度，降低农民和土地“松动”的难度。土地流转是现行土地管理制度的一项重要创新，它不仅有利于振兴农村集体存量土地，提高土地利用效率，减少土地资源浪费，实现集约化大规模土地管理和农业现代化，而且有利于增加农民和农村集体的收入，增加进城务工人员购买自有企业的资本。要遵循农民自愿、协商一致的原则，鼓励进城务工人员流转承包地和宅基地。赋予农民自由处置承包土地、宅基地、房屋等土地资源的权利，允许农民以出租、转让、置换、捐赠、继承、作价入股等方式依法转让土地。要研究推进农村宅基地使用权抵押贷款和土地承包经营权抵押贷款试点工作，充分发挥土地作为富裕资本的作用。

最后，完善征地制度和土地使用制度，增加农民工土地增值收入，控制征地规模，提高土地使用强度。改革土地征收补偿制度，合理确定国家、地方、集体和个人的收入分配方式，提高农民在土地增值中的比重，防止地方政府以土地牟利为目的，任意侵占和损害农民的土地权益。要严格控制征用和占用规模，探索建立与城市建设用地规模增长和吸纳进城人口挂钩的土地利用机制。要提高城市土地利用的集约化程度，通过相对集中的城市建筑设施布局和集约化的组团开发节约用地，提高建成区的人口密度，改变土地城市化远快于人口城市化的局面。

顾圣洲强调，为了优化空城镇化布局，均衡城镇化需要构建大中小城市和小城镇协调发展的多层次城镇体系，充分发挥大城市的规模效应和辐射效应，通过城市群建设促进不同规模城市的协调发展。推进城市化可持续发展，必须形成科学合理的新布局，优化城市发展模式。城市体系协调发展的关键在于坚持“两条腿走路”；

一是大力发展城市群，充分发挥中心城市的规模效应和辐射效应，以大面积和小面积合理分工，充分发挥大城市的规模经济和中小城市的社会效益，吸纳就业；

第二，发展中小城市，建设大县城，鼓励更多人就地城市化，减少城市化进程中候鸟和钟摆式人口流动带来的巨大社会成本。山东省将空城市化布局划分为五个层次:城市群、区域中心城市、县中心城市、小城镇和新农村社区，重点推进当地农民城市化。城市群建设是山东半岛未来城市化的总方向。城市群不仅可以发挥中心城市的规模效应和辐射效应，缓解人口和资源压力，还可以增强周边中小城市的区位优势，提高城市吸引力，实现大城市和中小城市的协调共赢发展。

山东半岛城市群建设应尊重城市化的客观规律，坚持顶层设计和科学规划，建立超越市县的协调机制，打破资源分散、行政分割和管理分割形成的壁垒，形成互补、共同繁荣、共赢的局面。要理顺城市群中核心城市与大、中、小城市的关系，科学定位不同城市的发展目标、产业特征和功能定位，依托核心城市，进行大、中、小城市和小城镇的梯度建设，形成不同城市合理的产业分工合作体系，推进共同市场建设。要充分利用and/きだよ外向型的区位优势，发展海陆空各种交通方式，完善城市间和城市内的快速交通体系。在这一过程中，重视社区建设成为山东省城市化的又一重要特征。在一些地区，通过"三个集中"，即城市社区人口集中、公园企业集中、农业专家和大型经营者土地集中，奠定了社区的工业基础，促进了转移人口融入企业、儿童融入学校和家庭融入社区，使他们在就业和创业服务、社会保障、社会救济、医疗教育、住房保障、民主政治权利等方面逐步享有与公民相同的权利。，从而加快了农村城市化进程。

泰安新泰市青云街福田社区是依托社区推进城市化的典型范例。该社区最初是一个名为周家村的郊区村庄，有368户老年家庭，人口1186人。现在社区里有6000个家庭，20000多人。近年来，在集体经济发展壮大后，社区大力实施群众支持工程，重点解决居民住房、子女入学、社会保障投资等问题。，改善社区居民的福利待遇，让居民分享发展成果，社区居民基本上过上了市民的生活。然而，这种社区城市化模式有其局限性，只能在有一定工业基础的农村地区进行。中国农村城镇化必须重视以县城为中心的城镇化道路。县城和县重点镇是连接城乡的重要节点，是统筹发展的重要平台。它们是城市的“尾巴”和农村城镇的“头”,可以为促进当地城市化提供更广阔的空空间。从山东看，2005年至2011年，全省平均转移农村劳动力142万人，其中约27%在城镇，50%在县，70%在城市，90%在省。必须把发展县域经济作为推进地方城市化的重要着力点。