辜胜阻:新型城镇化要实现六个转型

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——访第十二届全国人民代表大会财政经济委员会副主任余胜展

人口城市化可以推动经济增长3-6个百分点。新型城市化是继人口红利之后的新发展红利

城市化是2013年全国人大最热门的话题之一。

过去30年来，工业化和城市化一直是中国经济长期快速增长的重要支撑。然而，随着资源环境瓶颈的进一步突出、人口结构的快速变化和城市布局体系的初步形成，传统的城市化道路已经越来越不能满足中国经济增长的需要。

反思中国的城市化道路已经开始引起更多人的关注，“新型城市化”也成为全国人大代表和委员们的热门话题之一。与传统城市化不同，新城市化的“新奇”是什么？推进新型城镇化的动力是什么？对此，《瞭望东方周刊》记者采访了民主建国会中央副主席、长期关注城市化问题的经济学家顾胜洲教授。

在3月5日召开的第十二届全国人民代表大会第一次会议开幕式上，根据第十二届全国人民代表大会议事规则，第十二届全国人民代表大会财政经济委员会第一次选举产生，顾胜展为副主席。

新型城市化是发展的新红利

《望东方周刊》:你认为新的城市化在哪里是新的？

谷胜抗:在新的历史条件下，新型城镇化有六个特点，要实现六个转变，其中最重要的是强调人的城镇化，推进农业转移人口城镇化。

1.从强调物的城市化，特别是土地的城市化，到重视人的城市化，有序推进农业转移人口城市化被摆在突出位置；

2.从城市居民和农民工的二元结构向居民待遇一体化转变，强调努力实现城市基本公共服务的全覆盖和基本公共服务的均等化；

3.从数量增加型城市化向质量提高型城市化转变，更加注重城市化的质量和效率；

4.低碳生活从粗放型高物耗城市发展模式向集约型城市化发展模式转变；

5.从简单的“大”城市规模转变为“好”的城市群和“长”的中小城市，更加注重城市群和大、中、小城市的均衡发展；

6.从四个现代化的“分离”到四个现代化的“同步”，健康的城市化应该有坚实的产业支撑，实现工业化和城市化的良性互动，协调城市化和农业现代化，促进工业化、信息化、城市化和农业现代化的同步发展。

新型城镇化是稳定增长的最大新引擎。当前，实现经济持续健康增长最重要的是扩大内需，而最大的潜在内需来自城镇化。城市化是推动消费和投资增长的结合。一方面，它将推动大规模消费增长，另一方面，它将增加基础设施、公共服务设施和房地产投资，这将为中国经济增长提供巨大的驱动力。研究表明，人口城市化可以推动经济增长3-6个百分点。新城市化是继人口红利之后的新发展红利。

《望东方周刊》:新型城镇化的动力和发展基础在哪里？

谷胜抗:过去30年，中国城市化的快速发展主要得益于廉价土地、劳动力等因素的贡献。目前，这种过分依赖廉价“土地红利”和廉价“人口红利”的“要素驱动”城市化发展模式是不可持续的。过度依赖“土地红利”不仅会导致城市资源配置效率低下，还会对城市化进程中的居民生活和城市化可持续发展产生负面影响；由于人口结构的变化，过度依赖廉价劳动力带来的“人口红利”也是不可持续的。

目前，中国正处于城市化的关键转型期。推进新型城镇化，要实现从以数量为中心的粗放式发展向以质量为中心的内涵式发展的转变，从“要素驱动”向“创新驱动”转变。

城镇化应建立在坚实的产业基础上，创新应促进产业升级，使新型城镇化与新型工业化同步发展。特别是要大力发展战略性新兴产业，以创新引领新的经济周期。新型城镇化应积极推进农民工市民化进程，实施农民工培训工程，大力提高农民工素质，改变城市中“用而不养”农民工的状况，使农民工更好地融入城市社会。通过鼓励外出工作的农民工回家在中小城市创业，就业者将成为财富创造者，而创业将推动就业。

要加快实施全国统一的居住证制度

看《东方周刊》:有人认为城市化不应该是一种政策选择，而是经济社会发展的自然过程；换句话说，一些学者正在讨论城市化是经济社会发展的原因还是结果。这个问题的背后涉及到政府的角色。你认为政府和市场在新城市化进程中应该扮演什么角色？

谷胜阻力:城镇化是市场的产物，推进城镇化要尊重客观规律。新型城镇化需要政府的“有形之手”和市场的“无形之手”相结合，形成“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制。在加大政府对城市化的财政投入的同时，积极引入民间资本参与城市建设。

一方面，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，探索多种形式的民间投资模式，通过招投标、民间资本直接参与和特许经营等方式，构建公共部门与私营企业的合作模式，吸引更多的民间力量参与城市建设。

另一方面，要加强政府在城市建设体制、户籍制度、农村土地制度、非农企业产权制度、城市建设用地制度等方面的制度创新。同时，政府应在投资审批、土地、城市基础设施建设、公用事业和社会事业的财税支持等方面促进民营企业和其他所有制企业的公平待遇，为吸引民间资本参与城市化创造良好环境。

《望东方周刊》:舆论普遍认为，户籍制度改革是实现新型城镇化的关键。你刚才提到政府应该推进户籍制度改革。那么你对户籍制度的改革有什么看法？

谷胜阻力:户籍本身只是记录和提供城乡居民信息的载体。然而，在计划经济时代，户籍是一堵无形的墙，阻碍了人们的自由迁徙。如今，户籍不仅将人们贴上身份的标签，还将他们分为农民工和公民，成为公共资源配置的基础。户籍制度改革并不难。难点在于推进户籍制度下的就业、教育、医疗、养老等社会福利制度改革，以及土地制度、财税制度等相关制度改革。户籍制度改革不仅要逐步剥离户籍制度的福利分配功能，还要深化配套制度改革。这一系统工程决定了改革任务的长期性和艰巨性。

《看东方周刊》:当前户籍制度改革有哪些突破？

顾胜展:在今年两会政府工作报告中，“加快户籍制度、社会管理制度及相关制度改革，有序推进农业转移人口城镇化”。推进户籍制度改革，应采取“分类指导、不同城市、不同群体”的原则，有步骤、有重点地解决新生代农民工的家庭迁移和安置问题，在全国范围内实行统一的居住证制度，并以居住证为基础提供基本公共服务。根据城市类型、经济规模和人口特征，采取不同层次的户籍迁移管理措施。

对于大城市，我们不能关上大门，阻止农民进城，完全放开户籍。户籍改革需要因人而异。要优先逐步将劳动关系稳定、长期家庭工作、居住在城市、居住稳定、工作稳定、收入稳定的“沉淀”流动人口，基本融入城市成为城市居民。有步骤、有重点地解决家庭迁移和新生代农民工的安置问题；对于中小城市来说，有必要向进城务工人员敞开大门，鼓励他们到城市定居；对于县城和中心镇，应该打开城门，让农民自由进入城市。加快实施全国统一居住证制度，努力实现按常住人口发放居住证的城镇基本公共服务全覆盖。

有必要通过法律保护农民的土地产权

《望东方周刊》:土地制度改革，尤其是农村土地制度改革，是新型城镇化的又一关键。你认为农村土地制度改革的主要内容是什么？

谷胜抗:深化土地制度改革，切实保护农民土地产权，是新型城镇化进程中的重要问题。今年两会政府工作报告指出:“农村土地制度关系到农村的根本稳定和国家的长远发展，其核心是保护农民的财产权益。”当前，要进一步提高农村土地的权能，对农民个人实行直接用于生产的土地所有权，并发放相应的登记确权证书；公共福利、企业发展或其他集体经济的所有权属于农民集体，并以股份转换和量化的形式分配给个人。同时，应通过立法保障农民土地财产权的不可侵犯性。

有必要探索建立农民工承包土地和宅基地的流转或退出机制，以提高土地流转的市场配置程度。家庭联产承包责任制使土地用途分散，集中度低，难以直接向农业规模化和集约化经营转变。大量农民工进城后，农村房屋地基等大量建设用地被闲置和大量利用，在一定程度上造成了土地资源的浪费。

赋予农民自由处置承包土地、宅基地、房屋等土地资源的权利，允许农民以出租、转让、置换、捐赠、继承、作价入股等方式依法转让土地。我们应该遵循自愿的原则，鼓励进城务工人员转移承包地和宅基地。改革征地补偿制度，防止地方政府任意侵占和损害农民土地权益。在城市化进程中加强土地资源的集约利用，提高土地利用效率，改变土地城市化远快于人口城市化的局面。