夏斌：中国经济改革亟需顶层设计

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将经济与政治完全分离的改革已不能解决当前经济结构中的深层次问题和矛盾。未来的改革必须有一个全球顶级的设计

中国的经济改革需要顶层设计吗？双方仍有争议。有人认为，中国的经济改革可以继续“摸着石头过河”，而无需顶层设计。然而，作者认为，没有顶层设计，中国的经济改革在未来将是困难的。这是因为，经过30多年的中国经济改革，一切容易改变的东西都已经改变或正在改变，剩下的都是难以咀嚼的骨头。此外，未来改革中可能出现的意识形态争论和短期经济不稳定很容易导致改革中没有周密统筹的“迂回”现象。近年来，事实证明，稳步改革一直难以奏效。因此，在综合国力大大提高的同时，中国经济中的深层次矛盾并没有得到彻底解决。

总体规划的顶层设计迫在眉睫

中国共产党第十八次全国代表大会庄严承诺到2020年实现“翻两番”的宏伟目标。然而，如果没有未来改革的路线图和时间表的顶层设计，改革进程将步履蹒跚，中国经济结构的长期扭曲将进一步恶化，最终将导致经济增长持续下滑或陷入中等收入陷阱，“两双”目标将难以实现。即使中国经济如期实现了“翻两番”的目标，如果政策制定者对经济改革的最低容忍线和人民期望的社会福利目标不敏感，仍可能出现意想不到的政治后果。这绝不是危言耸听。从2002年到2011年，虽然城乡居民年均收入增幅高达11.2%，但这一历史时期也是中国经济矛盾积累较多、经济不可持续性问题突出的时期，也是收入分配不公导致社会不稳定的时期。此外，在本轮国际金融危机之后，世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩将持续很长时间，这意味着中国通过持续的结构扭曲和粗放型增长解决国内问题的空时间和时间相当有限。

我们应该清醒地认识到，今天中国人民对改革的要求远没有32年前改革之初那样宽松和模糊。在现代信息技术的催化下，公众对政治民主和经济福利的期望和要求提高了。面对中国当前的各种经济和社会矛盾，许多人意识到地方改革已不能解决问题，未来的改革必须有一个全球的顶层设计。拖改革，把经济和政治完全分开，已不能解决当前经济结构中的深层次问题和矛盾。

各种经济问题背后的逻辑关系

为了规划顶层设计，我们必须准确把握中国当前经济发展中的各种问题和矛盾。

按照党的十八大精神，以经济建设为中心是振兴中华的关键，发展是解决中国一切问题的关键。发展的本质要求是科学发展。科学发展的主线是转变发展方式。它的立足点是提高经济的质量和效率。主攻方向是经济结构的战略性调整，战略基础是扩大内需。这一切的关键是深化改革，改革的核心是处理好政府和市场的关系。应该说，这是目前中国各种经济问题背后的逻辑关系。

但是，如何开始呢？改变什么？中共十八大报告从三个角度进行了总结。报告在“加快完善社会主义市场经济体制，加强经济发展方式转变”一节中，从经济方面指出:一是深化改革，二是创新战略，三是结构调整，四是城乡一体化，五是提高对外开放水平。在“创新管理，改善民生，加强社会建设”一节中，报告从民生和社会管理的角度(实际上是从解决经济问题的角度)指出:一是搞好教育；第二，促进就业；第三，增加居民收入；第四，推进社会保障建设；第五，改善人民健康；第六，创新社会管理。在“大力推进生态文明建设”部分，报告从生态文明必然涉及经济问题的角度提出:要优化空土地面积，促进资源节约，加大生态环境保护和相关制度建设的力度。

中国共产党从执政党的政治理念出发，从经济领域、社会管理和生态文明三个角度提出了解决经济发展和改革相关问题的方向、要求和承诺(但没有量化指标要求)。这种阐述是统治程序写作方法的一般需要。更不用说结构调整、城乡一体化、创新战略、提高开放水平，这些都是经济改革的问题，即解决收入、教育、就业、医疗、养老等民生问题，也涉及经济问题和体制改革。面对如此多的问题，我们怎么能从经济的角度而不是从政治的角度来理清因果逻辑关系呢？如何理清中国经济不可持续发展中的各种问题的脉络，并找到一个把握或突破口，从而防止“刮眉毛和胡子”？这是决定中国未来改革成败的大前提。

从经济学出发，人们目前经常谈论的各种经济问题可以从以下结构分析方法中得到融合和把握。

首先，从国民生产总值的支出方法来看，近十年来投资、消费和净出口的比例严重失衡。其突出表现是2003年至2011年国内生产总值年均增长约50%由投资驱动，消费明显不足。在消费方面，家庭消费占国内生产总值的比重严重偏低，从2000年的46.4%下降到2010年的33.8%，降幅达12.6个百分点。居民的消费倾向从2000年的79.6%下降到2011年的69.5%，下降了10个百分点。有学者指出，由于收入不公平，中国收入最高的10%家庭的收入是收入最低的10%家庭的65倍。富人的消费倾向只有62%，而穷人的消费倾向是92%。也就是说，如果排除10%贫困人口的消费数据，主要消费倾向将下降得更快。

第二，从国民生产总值的生产方式来看，近十年来产业结构的发展一直不协调。随着城市化和工业化的推进，第一产业比重稳步下降，第二产业比重从2002年的44.8%稳步上升到2008年的47.4%。与此同时，节约资源、消耗能源和劳动密集型的第三产业的比例正在下降，从2002年的41.5%下降到2006年的40.9%。

第三，从国民生产总值的收入方法来看，近十年来国民收入分配格局严重失衡。首先，从1995年到2007年，居民工资收入占国内生产总值的比重从52.16%下降到39.74%，总体下降12.42个百分点，年均下降2.3%。其中，从2004年到2007年，这一比例从46.14%下降到39.74%，平均每年下降4个百分点，这是一个快速下降的时期。2008年，由于经济普查等统计原因，这一比例再次上升，但从2009年到2011年，这一比例从46.62%下降到44.94%，下降了1.68个百分点。二是再分配后，人均可支配收入比重进一步下降，从2002年的65%左右下降到2008年的57%左右，下降了8个百分点。2008年后，企业收入比重保持稳定并有所上升。与此同时，政府收入的比重急剧上升。2008年，政府在初次分配中的比例仅为17.52%，但其可支配收入的比例上升至21.28%，相差3.75个百分点。

第四，从国际收支规律来看，近十年来，出现了中国储蓄总额远远大于国内投资的不协调现象。最突出的是，从2007年到2008年，国内储蓄率达到了一个不正常的高度，平均为国内生产总值的53%；经常账户盈余与国内生产总值的比率平均高达9.6%，创下历史纪录。

以上从四个不同的角度，简要概括了当前中国经济发展不平衡、不协调、不可持续的基本特征。可以说，当前国民经济中的各种结构性矛盾是可以解释的(具体分析见下文)。那么，面对上述矛盾和挑战，未来的改革应该从哪里开始，如何推进？

要解决这个问题，我们需要正确理解和判断这四种扭曲结构之间的关系。通过分析，笔者认为这些经济结构扭曲不仅是相对独立的，而且是相互关联、相互补充、相互因果的。每一种扭曲的结构都只是中国当前不可持续经济基本特征下不同方面的反映。只有当我们理解这四个结构之间的相互联系时，我们才能在规划改革时有一个大的设想，并找到改革的起点。

如果我们以支出法为起点(以生产法或收入法为起点也是可行的)，为什么近年来消费率逐渐下降？众所周知，最直接和最主要的原因是大部分人均可支配收入在国民收入分配中急剧下降；此外，预防性储蓄的动机增强，导致消费率下降(回到收入的结构分析方法)。美国学者、著名中国问题专家尼古拉斯·拉迪(Nicholas Lardy)估计，上述两个因素的权重分别占75%和25%。因此，要扭转这种局面，必须加快收入分配制度和社会保障制度的改革。

结构扭曲的深层原因

首先，为什么近年来居民收入没有随着gdp的持续增长而增加？或者为什么居民收入跟不上政府和企业收入的增长速度？

在农村，在城市化和工业化进程中，大部分本应属于农民的土地增值收益是由政府和企业获得的。从2001年到2010年，全国土地出让收入从0.13万亿元增加到2.7万亿元，增长19.9倍。然而，农民的拆迁补贴和土地损失仅占土地出让收入的37%。2010年，辽宁省、浙江省和河南省征地补偿占土地收入的比例分别低至10.37%、2.91%和12.99%。

在城市，居民收入增长缓慢有三个主要原因。首先，工资收入低。第二，由于股市下跌和储蓄负利率，财产收入下降。从1996年到2002年，中国的平均实际利率为2.93%。从2003年到现在，平均实际利率为-0.3%，8年中有52个月处于负利率状态。据估计，2011年的“通胀税”高达1.5万亿元。当实际利率下降1%时，消费增长率将下降0.287%。第三，过去几年发展迅速的传统制造业，资本有机构成高，国有企业垄断问题严重，股利制度不完善，资源税价格低廉等因素刺激了第二产业的不断扩张。然而，在各种行政管制和扭曲制度下，能够促进就业和普遍提高工人工资水平的劳动密集型经济——服务经济的发展明显受到抑制。生产要素配置中资本与劳动的明显强弱关系直接决定了生产要素配置中利润与工资的明显失衡。

以上分析表明，要扭转城乡居民收入增长缓慢的局面，必须加快土地增值收入分配制度改革、收入分配改革、国有企业改革、利率市场化改革和重要产业结构调整。

第二，为什么产业结构扭曲？

就第二产业与服务业的关系而言，首先，税制不合理，因此目前正在进行以“营改增”为内容的税制改革。其次，政府收入增长过快。近几年来，地方政府的土地收入大幅增加，这被用作刺激财政资源、扩大资本投资和加快第二产业投资的杠杆。特别是，垄断性中央企业分红比例很小，以其积累的利润和资本煽动了巨额信贷资金，实施多元化经营(包括大量具有国有企业特有垄断优势的非主营业务投资，以获取超额利润)，不断提升上述支出方法分析的高投资水平，形成生产方法分析的重大产业结构扭曲。第三，私人资本投资为中国经济服务的限制太多，门槛太高。第四，利率、汇率和资源要素价格改革滞后，加上前几年外部需求繁荣的刺激，一拍即合，以较低的成本推动了垄断和资源企业的扩张。有鉴于此，为了彻底扭转这种局面，改革措施必须是全面的，包括税制改革、国家退却和人民进步、实施“新非公三十六条”、利率汇率机制改革、资源要素价格改革等等。

第三，为什么中国的经常账户盈余如此之高？

从长期来看，扭曲的收入结构、支出结构和生产结构，再加上资本价格、资源要素价格、政府管制因素和外部需求繁荣因素，将不可避免地导致严重依赖出口的国民经济的发展，导致经常账户盈余异常高。2007年和2008年，中国经常账户盈余分别占当年国内生产总值的10.1%和9.1%(2011年降至约2%)。

总结以上分析，可以得出以下结论:

首先，四种结构分析方法中的每一种都只从国民经济整体的单一方面、不同的经济关系和特定的经济范畴来揭示国民经济运行中的问题。

第二，如果从静态和独立的角度对上述四种方法进行并置和总结，似乎存在着同时并置且在经济运行中互不相关的结构扭曲问题。然而，如果我们从动态和相互关联的角度来分析它们，它们是相互关联的。有些是因果循环，有些是某种意义上的因果关系。因此，总的来说，国民经济运行中的结构性矛盾是复杂的，而不是孤立的。单靠解决任何扭曲的结构性矛盾是不可能的。

第三，通过分析上述实体经济运行中的复杂结构，我们可以发现，相关结构性扭曲的形成并不仅限于实体经济本身，还有其他重要原因。首先，中国经济正在转型。尽管利率、汇率和资源等因素的价格机制正在改革，但扭曲的市场信号在传导和促进经济结构扭曲方面发挥了重要作用。第二，税收政策、市场准入限制、国有企业垄断和低资源价格与要素价格扭曲相匹配，也造成了经济结构的扭曲。因此，要纠正扭曲的结构，仅靠经济本身的运行是无法解决的。有必要纠正政府对市场运行的过度干预，重新探讨政府在市场运行中的合理边界。

第四，上述分析也表明，本轮国际金融危机后，中国启动了国内经济结构的重大战略调整，这必将有助于恢复世界经济的再平衡，促进全球经济的健康发展。全球经济的复苏和健康发展也将有助于缩小中国经济“结构性失衡”的差距。

城市化能成为改革的“突破口”吗

面对上述复杂的经济问题，改革应该从哪里开始？社会上有各种各样的讨论，许多人认为城市化是下一次改革的突破口。真的是这样吗？

大多数人认为中国的城市化率大约是51%。如果按登记人口计算，实际城市化率只有35%左右；但是，也有学者用“城市化率=1-农村率”来计算城市化率(即城市化率是用“城市非就业人口+全国非农业就业人口”除以“全国总人口”来估算的)，结果是中国的城市化率在2011年达到了60%。结论完全不同。然而，真正重要的是，无论口径如何，都取决于离开土地的农民是否真正享受到了城市居民“公共服务均等化”的好处，城乡居民收入差距是否真正缩小。

全球金融危机后，面对主要国家经济结构调整和全球经济再平衡的缓慢进程，中国的外部需求逐渐减少并趋于正常，高投资无法长期持续。因此，选择“更加依赖内需，特别是消费需求”的战略无疑是正确的。现在需要做的是进一步完善土地制度，有序推进“农业转移人口市民化”政策，优化城市空房布局，加大新城建设规模，提高农民市民化过程中的收入和消费水平，使城市化成为推动中国经济持续增长的最大潜力。这对中国经济来说是一个历史性的机遇，它确实值得我们期待。

城市化意味着什么？

首先，农民应该去城市。但是进城不仅仅是户籍的改变。户籍问题的解决意味着农民工应该像公民一样享受教育、医疗、养老等基本公共服务和福利。据估计，如果一个外来务工人员成为公民，融资将花费8万元；中国有2.5亿农民工，总成本为20万亿元。由此可见，城市化意味着政府要花很多钱(当然，提高城市化率是一个渐进的过程，每个财政年度的支出也是可以承受的)。

第二，农民工进城后应该住在城市，这就需要住房，以及配套的水、电、气、道路、污水等设施。这些基础设施的建设需要投资。谁将投票？如果政府没有足够的资金(基于房地产调控和土地收入分配制度的改革，政府的土地收入将来肯定会大幅减少，财政支出能力也会下降)，私人资金可以投资吗？如何引导政策？这就涉及到如何真正落实“新非公三十六条”的问题。

第三，农民工进城后要住很长时间，通常是带着妻子、孩子和父母从农村进城，这需要稳定的收入。凭什么？通过雇佣。除少数城镇有条件投资大项目的第二产业外，大多数中小城镇更多地依靠发展劳动密集型服务经济。如何发展？大型中央企业靠不住，需要依靠民间资金、中小企业、税收、金融等政策引导，降低各种投资门槛，取消各种行政管制。总之，我们必须真心实意地贯彻“新非公第三十六条”。

综上所述，要实现更高水平的城市化，首先要解决资金问题。中国是一个高储蓄率的国家，不缺乏资金。为什么资金不能到达应该长期大力发展的中小城镇服务经济？这包括降低投资门槛和其他行政控制问题，以及金融和税收改革问题。诚然，在扩大内需的战略中，城市化进程必然会增加一部分基础设施投资，从而促进经济持续增长。但此外，反映中国消费能力提高的主体是城市居民，他们是主要消费者(城市居民的消费是农村居民的三倍)。因此，客观地说，城市化本身并不能完全取代以提高城镇居民消费为目标的收入分配改革和产业结构调整等一系列改革内容，否则难以充分体现扩大内需的战略意图。

总之，城市化绝不是简单的户籍改革，也不是简单的房地产投资，更不是“死城”。要真正提高城市化率，需要一系列的政策制度调整和改革来实现最终的战略目标。城市化本身难以成为中国下一轮全面经济改革的起点、突破点和最直接的改革任务。只有解决城市化中的“桥”和“船”问题，城市化水平才能自然提高。虽然城市化非常重要，但它不能解决中国经济发展中的各种结构性扭曲。城市化与经济增长之间存在一定的相关性，但不存在必然的因果关系。为了研究与经济增长直接相关的因果关系，找到未来经济发展的突破口，必须进行全方位的顶层设计，系统推进市场机制改革。(国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长夏斌)