养老保险改革首先是法律问题

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现行的基于身份社会的基本养老保险制度违背了社会公平正义的原则，因此改革的呼声不断。然而，在如何改革上总是有很大的分歧。如果与城镇职工相比，基本养老保险改革是在农村进行的，那么公务员和涉及公务员管理的工作人员就不会这样做；如果将基本养老保险改革与公务员相比较，参照公务员管理的人员进行，国家将难以承担财政负担。中国基本养老保险改革陷入困境的原因在于，中国出现了不同的既得利益集团，一些既得利益集团在基本养老保险改革中运用各种手段维护自己的既得利益。

现在有关部门委托科研机构提交基本养老保险改革方案，实际上是打着“科学决策”的幌子，想缓解压力，让增加城镇职工基本养老保险负担的改革方案得以逃脱。目前，基本养老保险改革实际上进入了一个怪圈:如果大多数人在民主决策中拥有最终决定权，参照《公务员法》管理的公务员和工作人员的既得利益将受到一定程度的损害。事实证明，如果不能充分照顾公务员的既得利益，这种改革根本不是最终的决策方案。如果科学决策是由专家决定的，最终的结果很可能是从发展的角度看待问题，在既得利益不变的情况下延长城镇职工的退休期限。事实上，委托单位提交的改革方案完全一样。

科研机构提交的基本养老保险改革方案之所以如此荒谬，是因为一些基本概念存在常识性错误。所谓民主决策不是少数服从多数的问题，而是发言权的问题。换言之，基本养老保险不能由专家闭门起草，而应广泛听取社会各界的意见，决策部门应在集思广益的基础上提出修改意见。所谓科学决策不是专家的最终决定，而是解释权的问题。基本养老保险制度实施中存在的问题，应由行政部门提出，充分听取各方面的意见。针对各行各业提出的问题，决策部门应认真解释问题产生的原因和解决问题的办法，以便公众能够通过法律程序做出判断。

换句话说，涉及亿万人民的基本养老保险改革根本不是一个科学研究课题，也不是一个行政决策问题。起初这是一个法律问题。全国人民代表大会常务委员会应当公布《社会保险法》的修改意见。在广泛征求各行各业意见的基础上，大多数人接受的改革方案应该通过立法程序最终确定。

目前闭门造车的做法既不符合程序正义，也不符合实体正义。政府有关决策部门希望听取各方面的意见，但他们没有想到的是，由于信息不对称，一些学术机构提交的建议并不能解决问题，反而滋生了更多的问题。

首先，基本养老保险改革是一个涉及既得利益者利益的公平问题。遗憾的是，委托部门本身就是一个既得利益集团，这使得被委托的科研机构处于两难境地。如果公务员和参照《公务员法》管理人员的养老保险在研究项目上进行大幅度改革，他们提出的项目将违背委托部门的初衷，科研成果将难以通过初审。正因为如此，在设计基本养老保险改革方案时，几乎所有的研究机构都小心翼翼地避开公务员这一既得利益群体，尽力避免触及他们的切身利益。即使在“合并改革”方案中，也参照《公务员法》对公务员改革和职工养老保险管理专门设定了许多条件。

因此，笔者认为与其让社会保险机构煞费苦心地委托科研机构帮助其设计方案，不如直接请全国人大常委会就修改《社会保险法》征求社会各界的意见，这样做不仅可以避免既得利益集团的相互制约，更重要的是可以弥补我国基本养老保险在法律层面上的一些制度缺陷。

中国未来的改革不是画一张白纸，而是在多元化既得利益集团形成的背景下，重新调整不同利益集团之间的利益分配。因此，中国的改革必须摆脱传统的路径依赖，充分利用现代立法程序，解决行政主导立法无法解决的问题。如果基本养老保险管理部门因循守旧，停滞不前，牢牢把握基本养老保险改革的主导权，不充分听取社会各界的意见，那么这种改革必然会引起民愤。今后，社会养老保险管理部门不应该设立这样的科研项目，让学者闭门造车，因为这样做只会增加社会不满。基本养老保险改革最重要的常识就是人大常委会公开征求意见。

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