农信社改革亟须进一步深化

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今年是《深化农村信用社改革试点实施方案》实施十周年。10年来，通过探索和实践，中国农村信用社(以下简称农村信用社)取得了突破性进展和阶段性成果，不仅成功解决了国家有限投入下的整体改制问题，也解决了沉重的历史包袱，创造了奇迹。 回顾改革进程，有许多令人振奋和鼓舞的可喜变化，也有许多值得总结的经验。但是，必须清醒地认识到，农村信用社发展中还存在许多深层次的矛盾和问题，实现长远目标还有很长的路要走。任中未来的改革还有很长的路要走。十年的改革取得了巨大的成就“没有十年前的农村信用社改革，就没有今天的江西农村信用社。”江西省农村信用社协会(以下简称江西省农村信用社协会)会长肖思如在接受《中国经济时报》记者采访时说。 肖思如表示，经过10年的改革，江西省农村信用社不仅摆脱了前几年亏损和亏损的“两顶帽子”，而且连续10年实现了“两个明显提高”:发展速度和质量提升明显高于江西省银行业机构和全国同行业机构的平均水平。 “这在10年前是不可想象的。”肖思如告诉记者，根据当时的清产核资数据，截至2003年底，江西省农村信用社存款余额为420亿元，贷款余额为300亿元，不良贷款实际占比高达60%，历年亏损近30亿元，严重资不抵债，大部分成员亏损；在这23000名员工中，近80%的人高中文化程度高，血缘关系高，服务手段落后，管理基础薄弱，业务运作和内部管理极不规范，相当一部分法人机构濒临倒闭。 “也就是说，当时江西农村信用社基本上处于技术破产状态。”萧思茹说道。 没有办法从大山和大水中恢复过来，还有另外一个村庄。肖思如告诉记者，沐浴在改革的春风，10年来，江西农村信用社在国家政策支持有限的基础上，依靠推进改革、规范管理和有效发展，努力解决历史问题，实现了脱胎换骨的转型。从贫弱、面临市场退出的金融机构，发展成为充满竞争活力和最具成长性的现代社区银行机构，走出了一条独特的农村金融发展之路。 据江西省农村信用社提供的信息，10年来，全省农村信用社存款余额增加到3600亿元，贷款余额增加到2200亿元，存贷款规模增加了8倍以上，占全省银行市场份额增加了6个百分点；存贷款年均增速分别达到25%和23%，分别比全省金融机构高4.67和3.53个百分点，比全国农村信用社平均水平高7.59和6.47个百分点。各成员银行实现了盈利，消化了近30亿元的历年亏损，摘掉了当前亏损和历年亏损的“两顶帽子”；风险准备金从零开始累计超过110亿元，拨备覆盖率超过100%；资本充足率从改革前的负值上升到11.6%。 “目前，全省农村信用社(农村商业银行)总资产已超过4200亿元，占全省银行业总资产的1/5，营业网点近2600个，覆盖乡镇和农村，占全省银行业机构的近1/2。存款客户占全省成年人总数的三分之一，贷款客户占全省家庭总数的四分之一，成为全省机构网点最多、客户资源最丰富的省份，成为全省金融体系中纳税贡献最大的单位，成为服务县域经济的主要银行，成为落实国家支农政策和省委、省政府发展战略的最重要的金融起点。”萧思茹说道。改革和深化任重道远农村信用社的改革和发展不仅仅是金融企业的发展问题，而是“三农”和国民经济发展的问题。在肖思如看来，农村信用社十年改革虽然取得了显著成效，但也积累了宝贵经验，实现了脱胎换骨的转型。但是，我们必须清醒地认识到，由于历史、体制和环境等方面的原因，刚刚“转危为安”的农村信用社在深化改革和可持续发展中仍然面临许多深层次的矛盾和问题，特别是在历史包袱重、不良贷款比重高、潜在风险较大的中西部地区。服务对象是处于弱势地位的“三农”，他们长期服务于“三农”经济，这些矛盾和困难严重制约了农村信用社经营机制的转变，发挥了服务三农的作用。任忠县农村信用社未来的改革还有很长的路要走。 作为中国农村信用社改革的典范——江西省农村信用社的领导者，肖思如不仅亲自领导和经历了江西省农村信用社的改革，而且对中国农村信用社的发展有着深刻的思想和独到的见解。他告诉记者，农村信用社作为服务农业、农村和农民的主要金融力量，长期以来承担着服务农业、农村和农民、普及农村金融服务、落实国家支农惠农政策、扶持贫困弱势群体等社会责任。特别是，农业、农村地区和农民的市场风险和自然风险很高，这种风险和成本不能转嫁给农民，但也不能完全转嫁给农村金融机构。 以江西省为例。肖思如告诉记者，目前，江西有27%的农村信用社亏损，根据商业化原则，必须予以取缔。但是，为了保证基本的农村金融服务，他们不仅必须被保留，而且还必须被金融服务填满空的白色城镇。国家应补偿政策性支农任务造成的损失。 肖思如表示，从目前国家对农村信用社改革试点的支持政策来看，大部分都具有一次性的特点，这只能部分解决历史包袱问题，而建立一个持续、长期的农村金融政策支持机制，不仅是农村金融机构自身发展的需要，也是农业和农村经济发展的需要。对于农村信用社等农村金融机构，政府应实施长期的减免营业税和所得税政策，以降低农村金融机构服务农村的成本。因此，他建议: 首先，建立支持农村信用社改革和发展的长期政策机制。建议对农村金融机构免征增值税、营业税、契税、印花税、登记费、交易费和转让费，对股权分红免征所得税，降低评估费等中介服务费等税收优惠，进一步降低农村金融机构处置不良贷款的损失和成本，有效提升支农实力。实行政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合，对参加种养保险的农民实行政策性保费补贴制度，规避农业风险；按照政府主导、金融支持、市场化运作的原则，成立金融控股担保公司，为农业项目贷款提供担保，完善农业政策性保险体系，专营“三农”贷款保险，变救灾为防灾，有效分散农业信贷风险；政府应尽可能通过财政贴息和损失补偿的方式支付政策性业务风险，并及时补充自然灾害或国家政策调控造成的农业贷款资金损失，类似于央行替代专项票据，以提高农村金融机构农户贷款的风险控制和担保能力；建立存款保险制度，逐步放开县以下贷款利率，分散农村金融机构的操作风险；探索政府主导建立农村金融机构系统性和突发性风险处置机制，形成农村金融风险防范和处置合力。二是帮助解决计划经济时期农村信用社支农形成的不良贷款负担。与国有商业银行相比，计划经济体制下行政管理、乡镇企业拖欠、农村债务和农业灾害导致的农村信用社不良贷款更具社会性、综合性和复杂性。长期以来，农村金融机构作为国有商业银行在农村的基层分支机构，对经济和社会，尤其是对农业、农村和农民的贡献不亚于国有商业银行的资产剥离政策，这是不公平的。例如，由于复杂的历史原因，农村信用社形成了8000多亿元的巨额不良贷款，现有的扶持政策远远不足以解决大量的历史包袱，特别是中西部地区的一些农村信用社。建议央行在2007年底以专项票据形式替代五级分类不良贷款；并于2002年底以专项票据的形式弥补了我国和省内贫困县农村信用社的亏损。具体操作应以五级分类数据为基础，因为历史形成的不良资产难以核实，2007年底信贷资产五级分类的结果已经得到监管部门的确认，这一结果基本反映了农村金融机构不良贷款的现状，其中大部分是2002年底没有反映出来的隐性不良贷款。或者参照国有商业银行资产剥离的做法，通过招标方式将这部分不良资产剥离给国有资产管理公司，或者成立类似资产管理公司的实体，有效处置不良资产，让农村信用社真正打一场小仗。重点帮助解决农村两级集体欠农村金融机构的债务。多年来，农村金融机构积极响应国家和地方政府的号召，向乡镇政府和村委会发放了大量贷款，主要用于兴办农村教育、农村公路、供电、植树造林、农田水利建设、农业开发、乡镇企业建设项目等公益性基础设施建设。这些贷款有复杂的原因，强有力的政策，难以收集。其中大部分已经形成不良贷款，给农村金融机构带来了沉重的历史负担，农村金融机构难以依靠自身。 据江西省农村信用社调查统计，全省农村信用社不良贷款13.2亿元，全部亏损，占不良贷款总额的19.48%，拖欠利息9.6543亿元。截至2007年底，全国农村信用社有近600亿元农村不良贷款。因此，建议国家在解决农村债务时，重点解决欠农村金融机构的债务问题，将欠农村金融机构的不良贷款纳入财政预算，逐年与中央和地方政府共同偿还。三是尽快彻底消除有关部门对农村信用社的歧视性政策。《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(国办发〔2004〕66号)下发后，一些地方在取消对农村信用社不合理的限制性政策法规方面做了一些工作，但总体实施效果并不理想。目前，针对农村信用社的歧视性限制性政策仍然大量存在。一些部门明确规定，系统中的资金不得存入农村信用社。例如，财政部财库字第200612号规定，各级财政、国库部门原则上应归地方政府所有。财政部、劳动和社会保障部财库字第199960号、财库字第1999117号、财库字第200347号规定，社会保障基金应在国有商业银行开立专项计息账户；建设部、财政部、中国人民银行、监察部管字第200434号、管字第2006190号文件规定，住房公积金账户存储的资金必须在工商、农业、中国、建设、外汇五大商业银行范围内办理开户、存管和归还手续；新农保和新型农村合作医疗也有两个基金。根据1997年以前有关部委的规定，卫生部、社会保障部和财政部要求具有社会保障性质的资金只能存入国有商业银行。建议尽快取消国家有关部委90年代出台的禁止农村信用社等农村金融机构开立社保、医疗保险、公积金等存款账户的歧视性政策，使农村金融机构与国有商业银行享受同等待遇，实现公平竞争；全面下放农村资金存款经营权，允许财政、社保、住房、教育等国家资金在农村金融机构开户和存款，鼓励地方涉农单位和企业在农村金融机构开户，建立农村资金强制回笼机制，增强农村金融机构支农实力。四是满足农村信用社的内在需求，深化省级协会改革。在明晰产权、推进产权改革的过程中，农村信用社形成了以民营企业和个人股东为主体的股权结构。按照公司治理机制的要求，建立和规范了股东大会、董事会和管理团队的职责和议事规则，形成了决策科学、管理有效、执行高效、相互监督制衡的符合现代企业制度要求的公司治理机制。但是，省级协会的作用不可低估。由于省联社建立了强大的管理和服务平台，克服了“小银行对接大市场”和“社区银行对接开放客户”的矛盾，可以弥补“小而全”银行在行业风险管控、风险分担和中后台集中运作等方面的内在缺陷，从而形成具有中国特色的农村金融生态，确立了农村信用社的核心竞争力，立于不败之地。 肖思如认为，江西等地的实践已经充分证明，省级协会的存在不仅是必要的，而且省级协会应该成为具有强大服务平台功能的“农商联合银行”。因为随着金融市场的深化发展、金融电子化的发展、客户需求的多样化和一体化，农村中小银行机构对大型平台的服务需求将继续增加，迫切需要更强大的平台，如信息技术、清算与结算、电子银行、产品研发、资金调剂操作等。因此，省协会的服务功能只会增强而不会减弱，其行业自律管理功能也将相应优化。因此，必须将省协会的名称改为省农业和商业联合银行。首先，鉴于未来所有县级协会都将转型为农村商业银行，省级协会将再次被称为“省级农村信用社协会”，不再名副其实。事实上，它已经成为农村商业银行的联合体，简称为“农村商业联合银行”。其次，为满足会员机构的内在需求，省级协会应尽快更名为“农商联合银行”，这有利于省级协会在稳定县级法人的前提下，在现有职能的基础上，淡化行政职能，强化服务职能，更好地履行职责，为会员机构提供服务。三是省协会更名为“农商联合银行”，更有利于进一步理顺与省政府和监管部门的关系，逐步解决省协会作为省政府行业管理机构、股份制银行企业和联合服务平台三重角色的协调和冲突，有利于转变省协会机制，按照股份制要求建立和完善公司治理机制。第四，“农商联合银行”成立后，完善以成员银行为股东的公司治理机制，更有利于形成一系列符合现代企业要求的决策监督管理机制，解决成员银行的共同利益诉求，落实银行业监管部门和省级政府在风险防范、市场监管和政策执行方面的要求。为真正实现服务功能的全面发展，其服务内容根据成员机构的共同需求确定，服务效率由成员机构监督和评估，服务规范由成员机构根据相关法律法规共同制定，服务能力根据服务功能的有效履行进行构建。第五，营造良好的外部环境，促进农村信用社的可持续发展。农村信用社的可持续发展离不开良好的外部法律和监管环境的支持。建议尽快制定《农村合作金融法》，完善农村金融相关法律法规，赋予地方政府行业管理和监管权，让地方银行所属农村金融机构承担最终风险，将地方银行所属农村金融机构的监管权移交给地方政府。 这样地方政府承担的风险责任就等于所享有的权力，地方政府也可以利用其资源帮助地方银行所属的农村金融机构更好地发展。 完善社会信用维护机制和合作机制，加快建立工商、税务、司法、金融等部门共享的公共信息平台。，加大司法执行力度，提高案件执行率，共同控制各种形式的逃废金融债务；对于农村金融机构拖欠党政干部的款项，政府应采取行政、组织、纪检等多种有效手段帮助收缴，使党政干部的廉洁操守与工作晋升和政治品行挂钩，真正难以追回的党政部门可以借还和担保欠款。在条件允许的情况下，政府可以用有价值的土地等有效资产替代，从而在优化信贷环境方面发挥示范作用；依法制止和打击逃避债务、依靠债务、浪费债务、骗取债务、恶意欠息等各种行为，加大债务案件的受理、审理和执行力度，提高办案人员的工作效率和案件执行率，切实维护农村金融机构的债权，进一步规范企业破产重组，坚决防止虚假破产。 “目前，国家的扶持政策已在大部分农村信用社实施，农村信用社改革初期的阶段性任务已基本完成，初见成效。实践充分证明，国务院关于深化农村信用社改革的总体思路是正确有效的。从新起点继续深化农村信用社改革，必须从各地实际出发，因地制宜自主选择适合的发展模式，不搞“一刀切”；从农村信用社发展的内在需求出发，必须强化省级服务平台的功能，形成“小银行+大平台”的优势；我们必须从农村信用社的可持续发展出发，建立长期的扶持政策，优化外部监管的法律环境。否则，改革的早期支持政策将会丧失，改革可能会被放弃。”萧思茹说道。

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