养老金体制改革 ：既要厘清思路也要谨慎行事

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经过30多年的实践，我国覆盖城乡居民的基本养老保险制度已初步形成，基本实现了人人享有养老保障的制度建设目标。这项开创性的工作将成为全世界不可重复的模式。 但是，从总体上看，中国的养老保障制度仍然是一个“双轨制度”和“条块分割”的制度。政府机关和机构中的绝大多数人员仍在传统轨道上为老年人提供服务。传统的轨道是养老金制度，根据退休前个人规定工资的一定比例支付养老金。养老金由基本退休费用和退休费用补贴组成。轨道上的所有人员都不需要支付费用，而是根据级别、职称和服务年限等因素直接享受退休福利。养老金主要来自国家财政。其他居民群体，如企业员工、城市居民和农村居民，正在社会化的轨道上为老年人提供服务。社会化轨道是基于支付、多方筹资的养老保险机制，养老金由基本养老金和个人账户养老金组成。养老金水平取决于个人缴费和缴费时间，但与个人级别、职称和服务年限没有直接关系。这种“双轨制”的养老金制度已经成为中国人心中的一大痛苦。由于其严重的不公平待遇及其对劳动力流动的阻碍作用，改革已成为大势所趋。社会化养老保险机制是国际社会的主流养老模式。中国已将传统轨道融入社会化轨道作为改革方向。然而，现实中中国的社会化养老轨道并不统一，而是呈现出群体碎片化和区域碎片化的特征，即“大碎片”和“小碎片”并存。所谓“大碎片”，是指中国的社会养老保险制度在全国范围内对不同群体实行不同的制度模式，如城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险。所谓“小块”，是指这些针对不同群体的不同模式的养老保险制度已经在地方层面推出，由于社会保障理念、政府治理能力和财政能力的不同，这些制度符合地方特色、不同的制度模式和不同的运作方式，其中也有一些个性化制度是从地方试点探索中推出的。如农民工社会养老保险、被征地人员养老保险、农村计划生育家庭养老保险、村干部养老保险等。，从而形成了“双轨体制”背景下自上而下的“大碎片”和“小碎片”的养老制度模式。 这种“双轨制”和“条块分割”并存的养老制度，不仅严重阻碍了我国社会经济的进一步发展，也对社会和谐造成了各种不利后果，具体表现为:一是严重影响了劳动力的自由流动，这不仅是由于保险关系转移机制不完善带来的程序不畅，更重要的是由于工资差距过大导致不愿转移的劳动者的心理障碍；第二，群体间不公平的养老金待遇往往引起公众的不满，进而演变成社会不稳定的主要诱因；第三，系统模式差异较大，管理不统一，导致管理和处理成本较大；第四，不同制度下的财政投入是不平衡的，有些制度几乎全部依赖财政，这给财政带来了很大的压力，而有些制度则使财政和社会应该承担的责任超负荷，从而形成了公共财政责任的苦与乐不均，这不仅造成群体间的极大不公平，也严重违背了公共福利和公共财政平等使用的特点。 正是这些问题使得“双轨制”改革、国家基本养老保险总体规划和顶层设计成为中国近期深化经济体制改革的重中之重。 目前，社会各界纷纷对中国的“双轨制”改革和“分散化”的社会化养老机制提出建议。从现有的文献和媒体报道来看，有三种主流观点和假设: 第一，颠覆性的改革，即所谓的“翻烧饼”改革。这项改革旨在打破甚至推翻现有的养老金制度，重新规划，并通过“快刀斩乱麻”来实施统一的养老金制度。其基本内容是建立国家基本年金制度的第一支柱，由国家财政承担，而现有的个人账户属于补充养老保险范畴，形成个人缴费储蓄养老制度的第二支柱。 二是调整结构式。这种改革是对现有体制的整合，根据资金来源的性质进行聚合和合并，统筹企业资金和财政资金所承担的各个部分，实行全国统一待遇的基本养老金，将个人缴费纳入补充养老保险，与现有的企业年金合并形成第二支柱。 三是动态参数公式的微小变化。也就是说，具有相同系统模型的系统被合并，然后现有模型中的系统参数，例如支付工资、支付率、养老金年龄、替换率等。以达到平衡的治疗。这些设计思路对解决我国养老金制度的制度缺陷具有直接的指导意义。然而，大多数设计都侧重于养老金制度改革的技术手段，更多地关注如何实现公平与统一的目标，而在价值取向、改革选择的路径及其深远影响上稍有欠缺。 笔者认为，在我国现行的养老保险制度已经基本实现全覆盖的背景下，要想在顶层设计上进一步深化改革，首先必须理清思路。也就是说，无论是颠覆性变化、结构调整性变化还是动态参数变化，都必须充分论证，顶层设计要在改革方向明确后进行，以免走弯路。第二，我们必须谨慎。无论是大改革、中改革还是小改革，都不能对现有体制下的退休人员待遇产生负面影响，即进行减法改革，否则会形成民怨，遇到阻力，形成改革阻力。与此同时，在考虑当代退休人员利益的同时，我们也应该考虑劳动一代和新一代工人的利益，我们不应该进行损害后代利益的改革。第三，权衡改革的成本。任何改革都必须付出代价。这次深化改革必须吸取以往改革的经验教训，充分考虑改革的成本。以上三个改革思路会带来什么问题，尤其是重大改革，会伤到骨头吗？它会影响过去30年的改革成果吗？更重要的是，这会否破坏市民对政府社会保障制度建设的信心？这些必须在顶层设计中考虑。 第四，预先假定对改革的抵制。养老金改革不仅涉及到群体的利益，也涉及到每个人的利益。任何改革理念和顶层设计方案都会受到公众的关注，甚至参与其中。因此，在顶层设计中，有必要预先假定方案运作可能遇到的阻力及其对改革影响的深度和广度。第五，评估改革效果。大改革、中改革和小改革应该有不同的改革效果。建议在进行顶层设计时，应对设计方案的效果进行模拟和评估，以寻求最佳方案。简言之，养老金改革是一件事关全民的大事。顶层设计和深化改革必须思路清晰，思路缜密，趋利避害，稳步推进。只有这样，中国的养老金制度才能朝着积极健康的方向发展。

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