以省内就近转移为重点有序推进农业转移人口市民化

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城市化的实质是农业人口向城镇非农产业的转移和集中。推进农业转移人口的市民化是提高城市化质量的中心任务。从国情出发，推进我国农业转移人口城市化，应着眼于省内公共服务的解决和均等化，区分不同城市、不同群体和不同公共服务项目，有序推进。农业转移人口市民化的内涵和特征农业转移人口市民化是指在实现职业转型的基础上，获得与城镇登记居民平等的社会身份和权利的人。就时间而言，这种转移具有长期性。农业转移人口城市化的内涵1..农业转移人口的定义。农业转移人口是指自愿转移到城镇非农产业，继续从事非农产业，并已实现职业转型，但户籍性质仍为农业户口的劳动人口及其随行家庭。不包括:(1)因征地而转移到城镇的农业人口；(2)季节性外出打工的兼职农民；(3)农村人口通过上大学的方式转移。农业转移人口的主体是农村转移劳动力，包括离开乡镇6个月以上的农民工和转移到乡镇就业6个月以上的本地农民工。考虑本地农民工主要有两个原因:第一，一些本地农民工(约25%)也被算作城市居民；第二，一些本地农民工将来会在城镇定居。[/h 2..农业转移人口市民化的内涵。农业转移人口的市民化是指在实现职业转型的基础上，农业转移人口能够获得与城镇登记居民平等的社会身份和权利，公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，充分参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化融合。[/h 3..农业转移人口的城市化是一个过程。这一过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程，包括四个基本阶段:(1)就业转移，从农民到工人或其他非农就业者，实现职业身份的转变；(2)享受所有服务，农业转移人口本身及其家庭逐步进入流入地的城市公共服务体系；(3)取得户籍资格，获得完整的公民权利，实现社会身份的转变；(4)思想和文化完全融入城镇，成为真正的公民。这四个阶段可以交叉。中国特色农业转移人口市民化的基本特征从国际比较来看，中国农业转移人口市民化具有四个鲜明的特征:一是“就业驱动”。坚持统筹城乡就业，鼓励农民工就近流动，引导农民工外出就业，支持农民工创业，在确保农民工实现基本稳定就业的基础上稳步推进市民化进程，这也是中国城市化进程区别于拉美国家的主要特征。二是“保护土地权利”。坚持依法保护农民工的土地承包经营权，使农民工既能进入城市，又能回归农村，既能在城乡之间双向流动，有凭有据地进退，又不会失去工作和土地。第三是“渐进转移”。坚持分阶段推进农村劳动力转移就业和融入城市。20世纪80年代，对农民“离土”的限制逐渐取消，允许农民“不出家门就离土，不进城就进工厂”；20世纪90年代，对农民离开家园的限制逐渐被取消，允许农民跨地区迁移到城市工作；进入新世纪(市场、咨询)，逐步放宽进城务工人员落户限制，促进农业人口有序转移和城镇化。第四是“户籍管理”。实行城乡分割的户籍管理制度，在户籍管理制度的基础上逐步形成城乡分割的社会福利制度。这种制度是目前“半城市化”的主要原因，并因此受到批评。然而，从历史的角度来看，它也避免了中国农村人口向城市的盲目迁移和“无就业城市化”。农业转移人口市民化的现实基础和发展趋势总的来说，中国农业转移人口市民化已进入第二阶段，即公共服务共享阶段，并正在加速进入第三阶段。 现实基础[/h 1..农业转移人口已成为支撑中国城市化发展的主要力量。近年来，中国城市化水平的提高主要依赖于城市农业转移人口的就业，城市农业转移人口占城市常住人口的1/4以上，农业转移人口的增长对城市化水平的提高贡献了50%以上。2010年，按常住人口计算的城镇人口为6.6978亿(城市化率为49.95%)，但按登记人口计算的城镇人口为4.5964亿(城市化率为34.17%)，城镇常住人口比登记人口多2.1014亿，其中农民工1.5335亿，农民工家庭及子女约3000万，其他类型移民约400万[/h[/h/2]..农业移民人口的“家庭化”趋势和居住稳定性明显。外出务工的农业转移人口已经占了一定的比例，他们的家庭已经完全脱离了农业生产和农村生活环境。2011年，3279万人外出务农，占外出务农总人数(1.5863亿)的20.6%。[/h 3..农业转移人口在流入地区的居住往往是长期的。根据国务院发展研究中心的调查，目前城市农业转移人口的平均就业时间为5.3年，其中40%的人超过5年，约20%的人超过10年，相当一部分人已经成为事实上的“移民”。[/h 4..新生代农业转移人口具有强烈的市民化意愿。目前，近60%的农民工年龄在30岁以下(1980年以后出生)，近20%是本地农民工，占1.1亿以上。他们中的大多数人没有农业生产的基本经验和技能，他们的土地情结被削弱，他们成为公民的意愿非常强烈。[/h 5..农业转移人口市民化的政策环境不断改善。随着国家公共服务均等化政策的实施，部分社会福利逐步与户籍脱钩，覆盖所有常住居民，为农业转移人口提供的公共服务明显改善。特别是一些省份加快了公共服务体系和户籍制度一体化的改革，为该省的市民化奠定了基础。[/h 6..农业转移人口的教育水平和劳动技能不断提高，收入不断增加，市民化能力不断提高。受过高中教育和技能培训的农业转移人口比例逐年增加，工资持续快速增长。2011年，平均月工资达到2049元，是2005年的两倍多。随着劳动力结构性短缺矛盾的进一步突出和国家改善收入分配政策的实施，农业转移人口的工资仍将保持快速增长。 主要问题如下:不包容、不平衡和不可持续。[/h 1..不包括在内。农业转移人口难以在城镇落户，公共服务水平低，缺乏制度化的利益表达和社会崛起渠道，社会参与和融合程度低，从而形成了新的城镇二元结构。尤其是外省农业转移人口与本省农业转移人口在公民权利方面的差距日益扩大，省际农业转移人口已经成为城市中最边缘的群体。[/h 2..不平衡。农业转移人口主要集中在东部发达地区和地级以上城市(均在60%以上)，导致人口过度集中在大城市，中小城镇不发达。想吸引农业转移人口的地方吸引力不大，不能容纳农业转移人口吸引力大的地方。大中小城市和小城镇协调发展的格局尚未形成。[/h 3..不可持续性。人口分布和城市承载力的错位使得大城市的资源和环境压力日益增大；适应农业转移人口市民化的财政分担机制不完善，地方政府推动农业转移人口市民化的动力不足；农业转移人口收入水平低，农村财产处置市场化机制缺失，市民化能力不足，内需潜力无法有效释放。这种“半市民化”模式是不可持续的。发展趋势1..从农业转移的总人口将继续增长，但增长速度将逐渐放缓。据中央课题组模拟预测，“十二五”期间，我国农业转移劳动力年均增长约900万人，“十三五”期间约700万人，2020年至2030年期间约500万人。在现行制度下，估计农业转移人口的总规模在2020年约为3.2亿，2030年约为3.7亿(不包括退出人口)，存量人口和增量人口的市民化任务都很重。[/h 2..新增农业转移人口将主要是新增的农村劳动力，在年龄结构、受教育程度和发展意愿上有新的特点。经过20多年的持续大规模转移，中国农村剩余劳动力的数量和剩余程度与20世纪90年代相比已经大大减少。国务院发展研究中心课题组用不同方法计算了农业劳动力的实际需求。虽然用各种方法估算的剩余劳动力有很大不同，但变化趋势基本相同。估计结果显示，2010年，中国农村剩余劳动力数量基本在8000万至1.1亿之间，平均约为9560万。从年龄结构来看，农村剩余劳动力主要是中老年妇女，剩余劳动力时间是主要的。真正能出去工作的有效剩余劳动力不到3000万。根据农民工需求和新增农民工数量，2017年左右将有3000万农村剩余劳动力转移，新增农业转移人口主要是当年参加工作的农村劳动力。 与此同时，随着农村人口的缓慢增长和教育的发展，初中毕业生在新增农业转移人口中的比例将会大大降低，高中及以上教育的比例将会大大提高。在全国范围内，初中学生毕业后直接工作的人数从2003年的7，505，600人减少到2010年的436，900人，减少了94.1%(主要是因为农村初中学生毕业后直接工作的人数大幅下降)，而高中毕业生直接工作的人数从2003年的4，388，300人增加到2010年的8，069，400人。根据中国人口预测和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中的教育发展规划，“十二五”期间，预计每年将有约1700万初中毕业生，其中约180万将直接工作，约610万将在中等职业学校学习，每年有近800万人进入劳动力市场，其中大部分将成为新转移的农民工。据估计，“十三五”期间，平均每年将有1620万初中毕业生，其中约830万将进入普通高中，约740万将直接工作和接受中等职业教育。他们大多数是农村人口，这是农民工的主要组成部分。[/h 3..省内转移就业人数不断增加，地方市民化趋势明显。随着区域经济布局的调整，农业转移人口的就业布局发生了新的变化:东部地区仍然是主体地区，但中西部地区的就业比重开始上升。这一变化的重要原因之一是中西部省份农业转移人口就业增长的加快。从全国来看，在本省转移就业的农民工人数(包括在自己的乡镇工作的农民工和走出乡镇但在本省工作的农民工)从2008年的1.5058亿增加到2011年的1.7807亿，三年间增加了2748万，年均增加916万。该省转移就业的比例也从2008年的66.8%增加到2011年的70.4%。其中，当地(乡镇)就业比例基本稳定，外出务工人员比例从29.1%上升到33.2%，首次超过外出务工人员比例。就地区而言，东部地区的就业比例一直很高，超过90%；中部地区从47.9%上升到50.9%，年均增长1个百分点；西部地区从50.3%上升到56.1%，年均增长2个百分点。可以预见，随着中西部地区经济发展的加快，越来越多的中西部农业移民将选择就近转移工作或回乡创业。[/h 4..第一代农民工将逐步退出城市劳动力市场，“增量转移人口进城和存量转移人口返乡”的双向流动特征将日益明显。农民工年龄结构呈倒U型，以20-40岁为主，40岁以上比例下降，50岁以上比例更低。然而，当地农民工的年龄结构呈喇叭形，40岁以上的比例最大。大多数农村地区的大农场主和新农业组织的创始人都有外出工作和经商的经验。这些都表明，随着年龄的增长，一些农民工将退出城市劳动力市场，回到家乡就业或创业，一些将返回农村。2011年，该镇农民工就业人数增加了527万人，基本相当于外出务工人数的增加(528万人)，这是因为大量中年以上的农民工返乡创业。根据国家统计局的调查数据，40岁以上第一代农民工的比例逐年上升，从2008年的30.0%上升到2011年的38.3%。根据这一计算，大约有1亿40岁以上的农业移民，包括大约4000万移徙工人和大约6000万当地移徙工人。他们中的大多数人将在未来10-15年内逐步退出城市劳动力市场，相当一部分人将返回农村，但不会从事农业。据估计，到2020年左右，外出和返乡的农民工数量将大致相等，可能会出现外出农民工数量少于返乡农民工数量的现象。大量返乡农民工的去向对于城市化的健康发展和城乡一体化具有重要意义。[/h 5..随着新增农民工数量的减少，未来城市人口的增加将主要由非就业农业流动人口来补充，城市化发展可能由就业向非就业驱动。从2005年到2010年，中国的城市化率从42.99%上升到49.95%，上升了近6个百分点，其中农业转移人口数量增长的贡献率超过60%。然而，随着农民工数量的下降，他们对城市新增人口的贡献率将逐年下降。即使所有的农民工(包括本地农民工)都算作城市人口，其贡献率在“十二五”期间刚刚达到50%，在“十三五”期间将降至39%，在“十四五”期间降至34%，在“十五”期间降至31%。也就是说，十二五规划后，城市人口的增长将主要取决于农村非就业人口进入城市(如分区调整等)。)。[/h 6..农民工群体日益分化，不同的农民工群体成为公民的意愿和能力存在很大差异。根据流动程度，农业转移人口可分为三类:第一类是基本融入城市的农民工，主要是与家人外出的农民工，人数约为5000万，他们在城市有固定的住所和工作。这一农民工群体的收入水平普遍较高，他们渴望在城市受到尊重、公平对待和实现自我价值，更倾向于在就业城市定居。他们强烈要求他们的孩子能够接受教育，并在他们工作的地方参加高中入学考试和大学入学考试。总的来说，这类农民工有很强的意愿和能力成为公民。第二类是常年在城市工作但有一定流动性(主要是春节期间返乡)的农民工。农民工人数约为1亿，他们在城市中有相对稳定的职业、收入和住所。新生代农民工的思想、生活习惯和行为日益城市化，他们大多渴望成为“新城市人”，非常关注经济适用房和子女教育问题。总的来说，这类农民工收入水平低，市民化意愿强，但市民化能力弱。第三类是第一代农民工(40岁以上)，人数约为1亿(外出农民工约4000万，本地农民工约6000万)。他们的市民化能力强，但市民化意愿弱，将在未来10-15年内退出城市劳动力市场。

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