如何构建“农民进城”的政策和市场体制

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未来10到20年，将是中国城市化发展的关键时期。如果城市登记人口的比例达到60%，中国将有大约3亿农村人口迁移到城市。在如此大规模的农民进城过程中，政府和市场应该扮演什么样的角色，才能正确引导农民进城，解决农民市民化过程中遇到的诸多问题？ 中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部研究员秦中春。 异地城市化是农民进入城市的主要途径 中国经济时报:随着中国经济社会发展进入新阶段，农民在进入城市的过程中面临哪些现实问题？他们是未来中国农民进城的主体。 这是一个农民离开村庄、迁往城市、稳定就业、融入城市以及返回家园务农的过程。对于这一过程，如果没有政府主导的强有力的支持服务和组织管理，仅靠农民自身的努力和市场体系的运行是无法成功完成的。 这涉及到城乡管理的许多部门和环节。个体农民和农民家庭的情况具体而复杂，不能仅仅依靠传统的政府部门。农民进城是突破城乡二元结构及其管理体制的过程。目前，许多管理体制尚未改革，相关政策仍是空白条。 要充分发挥农民的主体性，承担进城过程中的主要成本；发挥政府的建设、服务和管理作用，打开拆迁瓶颈，提供公共服务；充分发挥市场机制的选择性、发展性和交易性作用，尊重农民差异，突破资金瓶颈，提高工作效率，分散进城风险，优化资源配置。 政府在农民进城中应该扮演三个层次的角色 中国经济时报:既然政府的关注和支持在农民进城的过程中是不可或缺的，那么政府应该针对不同的角色做些什么呢？秦仲春:有三个层次的工作要做。 在第一个层面，政府应该为有工作能力、有非农就业热情、有搬迁意愿但缺乏经济基础的农民和家庭发挥建设性作用，突破搬迁的瓶颈。 政府有三个具体的角色:第一，由政府组织的调查规划者对打算进城的农民的基本信息进行彻底的调查，并建立一个数据库，为未来的城乡发展边界和结构做出明确的规划，为做出科学决策和优化资源配置提供最基本的依据；第二，那些在政府领导下建造房屋和定居的人，建造搬迁和安置社区，投资融资，为被搬迁的家庭建造房屋和分配房屋，并提供“统包”服务；第三，在政府的协调下，创造就业机会，优化农民搬迁社区的选址，建设一些配套的生产设施，为农民在城市中转移就业提供空空间，做好招商引资工作，加强就业服务，促进创业就业，为城市发展创造新的经济增长点，促进搬迁户充分就业。 在第二个层次上，没有搬迁的农民群体和有同样发展需要的搬迁农民群体。政府应该发挥服务作用，提供公共服务。 政府的具体角色有两个:第一，服务标准的确定者，即政府做出决策，明确规定政府为非拆迁户和被拆迁户提供的各种服务的内容、条件、标准和要求，包括搬迁政策目标、搬迁对象范围、搬迁补贴标准和实施机制；第二，基本服务提供者，即政府组织，提供基本公共服务，包括就业培训、儿童教育、计划生育、医疗保健、社会保障等。，按照政策规定的服务条件、内容和标准向拆迁户提供服务，从而促进社会融合。 在第三个层次上，政府工作的对象是不同的个人，他们之间有很大的差异，并有一定的利益冲突。政府应该发挥管理作用，建立社会秩序。 政府的具体作用如下:第一，政府推动城乡联系，将城市化与农村改革和发展结合起来，执行国家土地集约节约政策和新建设用地占用与补偿平衡政策，以土地指标为管理工具，重视城市化进程中的耕地资源保护。同时，对农民不使用的旧房进行土地整理，让偏远地区的农民在进入城市的过程中分享城市化的好处；二是政府推动的资产保护，明确农村土地等资产的产权，引入更加规范的交易合同，在维护农民土地权益的基础上，引导和促进农村土地流转和适度规模经营，盘活农村资源，增加农民收入；第三，利益平衡，由政府推动，制定政策，促进郊区村庄和偏远地区村庄的发展，平衡当地城市化和不同地方城市化的利益，为农业生产者和经营者以及那些没有搬到农村地区的人提供优惠支持，平衡工业和农业发展的利益，平衡城乡发展的利益。中国经济时报:政府应该采取什么政策来解决农民进城所面临的问题？秦仲春:政府应该加强引导组织，把重点放在“修路架桥”上。对搬迁对象，实行自愿登记，不得强制或限制；在迁入地仔细选址，实行点状布局，避免集中安置贫困户；在搬迁方式上，要同时聚集大中城市、县城、中心镇和工业园区。 引进政策性公司和市场化运作。成立政策性公司，协调解决农民进城过程中需要的社区土地占用、配套基础设施、融资、技术支持、就业促进和社区服务等问题，为农民落户提供“交钥匙工程”。以金融为杠杆，为拆迁户住宅建设、住房项目、产业发展、就业创业提供金融支持。国家应推动中国农业发展银行、信用社等金融机构和单位在城镇化进程中发挥重要作用。 将城市和农村发展联系起来，并充分利用土地指标。在政策设计方面，大幅度提高了国有土地出让金用于新增耕地建设的比例，促进了城乡之间和地区之间的村庄群体发展，引入了指数交易机制，新增耕地补偿费在征地转为非农业建设用地时计提，农民进城时对其进行了特殊补偿，对异地进城农民给予了特殊支持。 深化城乡综合改革，推进管理创新。着力加强社会服务管理，建立人口动态管理体系。通过实施居住证制度，逐步实现城市基本公共服务的全覆盖。加快户籍制度改革，推进农业转移人口市民化，鼓励基层政府实践创新，支持和促进农民进城，加强跟踪管理。

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