城市基础设施融资机制亟待创新

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基础设施是城市化健康发展的重要支撑。与发达国家一百二十年的城市化进程相比，中国的城市化起点低、发展快、人口转移规模大，需要大量的基础设施和公共服务投资。根据世界银行前几年的调查，发展中国家城市基础设施投资占国内生产总值的平均比例为4%，而中国“十五”期间的这一比例为2.9%。如果2010-2020年国内生产总值年均增长7-8%，城市基础设施投资占国内生产总值的比重为3%，总资本需求将是巨大的，相关市场机构对此有不同程度的估计。仅靠财政投入显然难以满足如此巨大的资本需求。要借助金融市场建立规范、可持续的融资机制，广泛利用社会资金参与城市基础设施建设。 城市基础设施融资机制有效性的内涵 城市基础设施的改善和融资的可获得性是一个互动的过程。一方面，城市化发展需要大量可持续的基础设施融资；另一方面，在这一过程中逐渐产生的“红利效应”——土地和房地产升值、用户费用增加以及经济繁荣带来的一般税收增长也可以为城市基础设施融资提供未来的收入基础。从城市基础设施的改善与融资可获得性的相互增强之间的关系出发，可以从以下三个方面来衡量城市基础设施融资机制的有效性。 首先，融资效率的激励相容。经济学中的激励相容意味着外部制度的设计应该与执行者的自我激励相一致。具体到城市基础设施融资，主要有两种类型:第一，事务主体和融资主体应该尽可能一致，即谁花钱，谁借钱，谁还钱，这样融资主体的融资可用性和债务偿还激励才能得以维持。一致，它会形成一种自我约束的借贷；相反，如果权力主体与融资主体分离，如当前的平台债务和政府支出模式，融资主体的激励和约束就会分离，作为城市化权力主体的地方政府往往会负债过度。第二，事权与偿债资金来源是一致的，即城市基础设施融资的偿债资金来源主要取决于其自身“红利”的释放，如公共服务的改善所带来的产业、人口集聚和土地增值，使融资的可获得性与公共服务的改善相联系。例如，财产税(房地产税)作为偿还国外市政债务的重要资金，与城市基础设施和公共服务的改善有着直接的关系，所以理论上地方政府会尽可能利用市政债务资金来改善地方公共服务。除财产税外，一些公用事业(供水、供电等。)具有用户支付功能可以由社会资本出资，这也是基于激励相容原理，即税源(收入来源)与行政权力的提高是一致的。 第二，融资成本负担的代际公平。城市化所涉及的基础设施和公共服务权力大多具有一次性建设和长期使用的特点，客观上导致了“前人种树，后人乘凉”的不公平代际负担。这种问题在以往以税收为主的城镇化融资实践中尤为突出。金融机制，尤其是资本市场的长期融资机制，可以在一定程度上解决这一问题，即借助长期负债，城市化的未来收益可以提前到目前使用，并在未来逐步偿还。然而，如果预算制度不支持资本市场的长期融资机制，它仍然可能被扭曲。例如，目前我国地方财政没有编制独立的跨年度资本预算，这可能导致“新官上任三把火”的行为，资本市场本应具有的财政负担代际分担功能将难以发挥。 第三，有效隔离融资风险的外部性。任何金融市场融资机制都会产生一定的外部风险，特别是对于长期融资，由于未来现金流的不确定性。城市化融资不仅具有长期融资可能带来的期限错配风险，而且由于其融资主体(地方政府)的特殊性，还具有较大的外部风险。如果没有必要的制度约束，地方政府融资风险的外部性很容易转化为债务主体的软预算约束。经济学主要通过设计外部性内在化的必要机制来解决外部性。例如，解决环境外部性在很大程度上依赖于总量控制下的配额交易，因此环境退化这一外部性风险可以有效地转化为环境主体的内部成本。金融联邦制国家实施的地方政府破产或类似制度也是一种有效的外部风险内部化机制。目前，我国地方政府不能负债的法律限制主要是基于对外部风险的恐惧。在未来的城市化进程中，城市基础设施融资机制的安排也需要借鉴类似的机制来有效隔离外部风险。现行城市基础设施融资模式的积极作用随着经济金融体制的改革，我国城市基础设施建设的融资模式逐渐发生了变化。1979年以来，国家在基本建设投资领域实施了财政拨款转为银行贷款的试点。1985年，试点项目全面启动，城市基础设施建设开始向银行借款，如向国际组织和国债项目转移地借款。一些城市还向市民筹集资金，用于道路交通等市政基础设施建设。20世纪90年代分税制改革和政策性银行的建立，进一步推动了城市基础设施融资的市场化。在分税制下，地方政府税收趋于稳定，相对独立的信用基础逐渐形成，并开始有条件地利用自身信用支持市政建设。事实上，无论是对国家开发银行当时的“两基一分行”贷款提供财政贴息还是风险覆盖，还是“捆绑贷款”和综合开发贷款等“银企合作”，都是地方政府信贷与银行贷款相结合的不同形式，既体现了城市基础设施作为公共产品和用户支付的双重属性，也是当时财政金融体制下筹集市政建设资金的市场选择。同样，近年来迅速兴起的“土地金融+平台债务”融资模式，虽然具体形式和还款来源不同，但本质上是地方政府信贷和市场化融资相结合的产物。 经过多年的改革，城市基础设施融资已经大大突破了传统的金融投入模式，或多或少借鉴了国际上通行的做法，如市政债券、公私合作和资产证券化等。城市投资债券等债券的发行逐步增加，融资的开放性和市场约束性增强。 就资金使用效果而言，城市基础设施投资也迅速增加，供应能力显著提高。它不仅成为拉动投资、稳定内需的重要力量，而且促进了全社会生产、消费和投资活动的便利化，提高了整体经济运行效率。基础设施改善的积极外部效应正在不断显现。同时，尽管融资平台等地方政府债务快速增长，但总体风险仍可控。目前，包括中央政府、地方政府和融资平台在内的政府债务占国内生产总值的比重在世界上仍处于较低水平，融资平台形成的债务主要用于投资而非消费支出，相应的资产具有一定的偿债能力。城市债务融资的国际经验虽然目前的城市基础设施融资模式发挥了重要作用，但其不足之处不容忽视。首先，目前，地方政府一方面有很强的融资动机，但另一方面由于预算法的限制，它们不能直接负债。债务主体(融资平台)与资金使用主体(地方政府)脱节，相应地削弱了地方政府的偿债责任，容易导致过度负债。 第二，虽然为土地未来增值收入融资的方向没有错，但在利用方式上仍然是单一的。未来的土地增值收入将只通过“招标、拍卖、挂牌”的方式纳入本届政府，缺乏房产税、土地租赁等渐进式的使用方式，这很容易导致土地城市化的粗放式扩张速度快于人口城市化的速度，还会助长高地价、高房价、“新官上任三把火”等短期行为；同时，土地增值收益分配不合理。一方面，偿还债务的来源过于依赖土地租赁；另一方面，需要加强对失地农民社会保障等长期利益的补偿。 第三，财政体制，特别是预算体制不健全，地方财政没有有效地将经常性预算与资本性预算分开，这使得偿债义务难以履行，也可能导致资本性支出挤占经常性支出，不利于加强地方政府融资的财政纪律。 第四，在上述制度和制度障碍的约束下，融资行为不规范、不透明，融资平台上的土地经营权长期负债、交叉担保和重复抵押现象时有发生。不同国家城市基础设施融资方式的选择主要与其金融体系和金融体系结构有关。德国、法国、日本等单一制国家实行集中分税制。地方政府的财权相对较小，而银行在金融体系中发挥着更大的作用。地方政府经常向银行借款，以弥补资本支出的不足。市政债券是小规模发行的，通常由银行担保，其中一些也来源于银行贷款的证券化。相反，美国等金融联邦制国家地方政府的财权相对较大，而金融市场相对发达，市政债券的作用更加突出。截至2012年底，美国市政债券余额高达37，145亿美元，高于州及以下政府的未偿贷款余额，占债券总余额的9.73%，仅次于国债和公司债券，大致相当于资产支持证券。除了不同国家的差异之外，一个国家不同层次政府的融资方式也是不同的。基层政府信用评级较低，主要依靠税收、转移支付、用户支付等内部资金，外部融资主要是向银行借款；信用评级较高的市州政府主要通过公开市场融资发行债券。 未来应采用“地方税+市政债务”模式 在未来一段时间内，在以公共服务均等化为核心的新型城镇化战略下，一方面城市基础设施建设融资需求巨大，另一方面面临融资成本上升、经济增长缓慢、偿债能力下降等因素带来的资本供给挑战。在此背景下，现有融资模式的弊端将逐渐暴露，其可持续性也值得关注。要加快改革，推进创新，促进城市基础设施形成规范运作、层次多元化、风险可控的融资机制，逐步规范现行“地税+市政债务”或类似机制的“土地金融+平台贷款”模式。 考虑到预算法的修订必须经过一系列法律程序，还有一个促进和积累财产税等地方税的过程。短期内，“地方税+市政债务”机制难以一步到位。现阶段，在稳步推进新机制建立的同时，可以重点扩大地方政府(包括市政府)自主发债试点。我们也可以按照规范市政债券的要求，改革城市投资债券和市政项目收益资产证券化，在拓展城市基础设施融资渠道的同时，关键是加快配套改革，增强偿债能力和债务约束，防范潜在风险。一是致力于加强地方政府债务偿还激励，将自主发债、扩税、平台贷款证券化试点与地方政府债务透明度建设和风险挂钩；第二，积极研究探索土地流转制度改革，充分利用城市化进程中增值潜力最大的资源——土地，形成城市基础设施建设、公共服务水平提高和土地增值收益增加相互促进的积极激励机制。第三，结合新一轮财税体制改革，加快培育物业税、资源税等相对稳定的地方新税源，减少对土地出让金的过度依赖，促进地方政府债务偿还资金形成稳定规范的来源。第四，加强风险约束。在财务纪律方面，以地方政府债务审计为契机，逐步建立包括跨年度资本预算在内的全面预算体系，明确地方财政经常性与资本性收支的界限，编制完整的资产负债表予以公布，并在此基础上探索建立地方政府财务责任制；在市场约束方面，应加强地方政府的财务信息披露，完善评级体系，引入非商业专业机构对地方政府的资产负债进行评估；在舆论约束方面，可以借鉴国际经验，通过减免投资所得税的方式鼓励当地居民为地方市政项目融资，这有利于强化地方政府的偿债责任，拓宽居民财产性收入的渠道。五是加快交通、教育、医疗、水电等公共服务向私人资本开放，推进资源和公共产品价格改革，切实保护私人投资者权益，探索城市基础设施建设领域多种形式的公私合作，鼓励政府购买公共服务，调动各方积极性，增强城市基础设施供给。

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