改革顺利推进须建立分权制衡机制

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建立明确的分权结构

中国的改革始于中央政府向地方政府的分权，而政府与市场、政府与社会的分权在很大程度上是通过纵向分权实现的。

中央政府向地方政府分权的总体目标应该是双重的，即实现经济增长和保持统一，即激发地方政府促进经济增长和振兴市场的积极性，维护中央政府的权威。也就是说，所有必须由中央政府掌握的权力都必须集中在中央政府手中，主要包括重要的人权、核心财权和基本土地权等三项基本权力，国土安全、产业安全、金融安全、粮食安全、信息安全和公共安全等六项基本保障，以及跨地区共建任务、共享制度和共享机制等三项基本机制。所有应该由地方当局掌握的权力也必须交给地方当局，中央当局不应把手伸得太长。权力下放的重点是改善政府的官僚治理结构。官僚主义最简单的原则之一是责任分工和分级管理。在维护官僚体制的过程中，中央政府应该通过各种激励机制组织集体行动或地方政府的协同行动。

从中国改革开放初期和中期的历史经验来看，政府向市场和社会“放权让利”的过程就是培育市场主体、引导社会发展的过程。市场主体和社会组织，包括私人资本、外资、第三部门和企业化政府，在竞争与合作的过程中促进了开放，加速了要素流动，扩大了社会分工，提高了效率，创造了市场，促进了繁荣。下一步的重点也是将权力下放给社会，让位于市场。需要在历史经验的基础上作出的一项重要改进是建立一个契约性和标准化的权力下放结构。只有在规范、规范的权力结构中，各方才能形成明确、稳定的期望，形成持久、积极的社会参与热情，辐射出广泛、长期的市场活力。

在权力下放的具体方式中，可以采用三种方法。第一，如果分权方案不明确，实施成本不明确，我们可以选择地方试验，即试点方法。试点有助于降低试错成本，产生学习效果，提高共识，也有助于说服观察者和减少对手的作用。

第二，如果分权计划明确，但实施成本不明确，可以选择试点方法或“试行”方法。飞行员更像是空的概念。审判更多的是时间的概念。主要做法是引入一项法律效力低、适用范围窄的临时措施，可以随时修订，而不是法律法规甚至官方文件。尝试就是尝试和错误。试错可以推广、纠正和中止。

第三，如果计划明确，实施成本明确，就可以全面推广，但不能一刀切。相反，应根据约束条件的变化，对其进行分类，逐步分散，统一推进。分类是指地方政府不是一次平均划分，而是以不同的侧重点划分为不同的区域和领域。按部就班的意思是，根据分散后的可控性，由易到难，由简单到复杂，分阶段分批分散。统一推进是指始终按照既定目标把握好分散化的重点，统筹安排，协调推进。

需要注意的是，试点示范是中国改革的基本经验，但近年来有两个不好的趋势。首先，一些试点示范已经成为帽子游戏，一些地方有兴趣争取帽子。一旦他们赢了，他们主要写关于增加土地指标和融资的文章。关于土地基金的文章已经完成，但分配给它们的实验任务却被抛在后面，甚至被完全抛在一边。为此，试点示范必须回归各地自主探索的本义，不能只给帽子而不测试和“探索”，也不能边给帽子边提供全套服务，限制“自主”。此外，权力下放不能只是没有责任的权力下放，也不能等同于权力下放。相反，它需要平等的权力下放以及权利、责任和利益的转移。

形成有效的制衡机制

权力下放并非没有风险。一旦获得权力而没有相应的制衡，权力就会被异化和畸形化，导致制度中有太多的软、硬、错配环节，背离了分权的初衷。因此，在促进权力下放的同时，有必要建立一个制衡机制。

从建立制衡机制的主要策略来看，一是保持强有力的约束。一个强有力的约束是始终保持中央政府的权威。如果失去这种约束，权力下放只会以冲击或大爆炸的形式进行，这样权力下放的效果就无法控制。为了保持这种约束的“硬度”，我们还需要有一定的灵活性:只有当我们能够敏锐地感知、适应和引导经济和社会发展时，约束和分权所带来的绩效才会是相容和正相关的。如果约束“硬度”不够，就很难对分权产生制衡；相反，如果“硬度”太高，它可能会因为僵化而变得极其脆弱甚至脆弱，并失去对权力下放的制衡。

第二，实行渐进式改革。考虑到中国分权结构的复杂性，我们应该坚持渐进式改革。分权过快，使得制衡机制难以有效跟进，反而会加剧无序和资源错配的问题。只有有序推进，才能平衡三权分立，既有三权分立的优点，又避免其缺点。

第三，分权、法治和市场化同时推进。如果权力下放是战略性和权宜性的，而制衡也是战略性和权宜性的，那么就很难澄清权力下放的界限和稳定制衡的效果。从成熟的市场经济国家的经验来看，只有及时将分权设计与法制化结合起来，才能形成相对稳定的分权结构，制衡机制才能在法律框架内发挥作用。同时，市场机制被认为具有“超级纠错”和平衡能力的机制。只有当分权与市场化同步时，市场才能在各种失衡中充分发挥其矫正作用。

第四，分权与开放同步。在开放的格局中，由于来自外部系统的竞争，分权结构中的每一个层次和每一类主体都会经常感受到国际规则的压力，从而在行使权力意志时不断修正自己的思想和行为，这就意味着某种程度上的外部制衡。

第五，分权与干部人事制度改革同步进行。在中央层面，主要是建立和加强战略性、中立性和独立性的部门，形成一支更加专业、稳定、开放和理性的干部队伍，确保他们置身于直接利益博弈模式之外，减少政治周期和人事变动的影响，从机制上减少机会主义的形成动因。在地方层面，主要是完善干部考核制度，强化考核制度在完成基础性和长期性任务中的导向作用。要努力在中央政策部门的理性精神和地方执行部门的执行能力之间找到平衡。

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