建议启动《国务院组织法》的修改

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十八届三中全会决定提出优化政府组织结构。其中，优化政府机构设置、协调党政机构改革、探索“大系统”、“省管县”等任务备受关注。外部世界还调节着决策效率和权力制衡之间的平衡，其中许多需要在立法层面进行突破。改革开放以来，中国中央政府进行了七次机构改革。1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过并实施了《国务院组织法》，作为国务院的基本法。至今已有31年，但从未修改过，仍保留了原来的11篇文章，简单长度不到900字，被法学家们称为世界法制史上的奇迹。 今年3月10日，时任国务委员兼国务院秘书长马凯在第十二届全国人民代表大会第一次会议上就国务院机构改革和职能转变方案发表讲话，强调要加强国务院改革方案的组织实施，抓紧完善相关组织立法。 外界认为，这一声明是新政府试图将国务院机构改革纳入法制化轨道，并期待《国务院组织法》及相关法律法规的修订能及时跟上。然而，从10月30日公布的第十二届全国人民代表大会立法计划来看，《国务院组织法》并未纳入第十二届全国人民代表大会立法计划。 "这项法律已经实施了31年，与1982年颁布这项法律相比，目前的情况发生了一些变化。其中一些变化可能反映在其他法律中，但国务院组织法本身已被取代、扩大、搁置或边缘化。”清华大学公共管理学院政府研究所所长于安分析了这份报纸。]于安进一步指出，这部法律在运行中存在一些制度性问题，如部门之间的冲突、国务院与其组成部门的关系、国务院与地方政府的关系、总理负责制与国务院会议的关系等。这些关键的制度性问题需要在《国务院组织法》中予以明确，因此建议及时启动《国务院组织法》的修订工作。 “半睡半醒” “21世纪”:根据第十二届全国人民代表大会的立法计划，对《人民法院组织法》和《人民检察院法》进行了修改，但没有对学术界长期呼吁的《国务院组织法》进行修改。为什么？于安:作为国家的最高行政机关，国务院的工作与最高法院和最高检察院的工作有很大的不同。 最高法院和最高检察院的工作将涉及具体案件的处理，并与案件当事方有直接关系。国务院的情况并非如此。涉及特定当事人的行政事务大多由下级行政机关直接处理，极少有案件进入国务院议事日程。因此，违反《国务院组织法》很少会影响当事人在具体行政事务中的合法权利。《国务院组织法》更多地涉及中央政府和地方政府之间的关系，其实施更多地是通过法律监督而不是普通的法律程序来实现的。对于国家机关之间的工作关系，我们仍然主要依靠内部协调，而不是利用法律纠纷处理机制。因此，《国务院组织法》长期没有修改，说明法律本身可能没有发挥应有的作用，这就是为什么《国务院组织法》30多年没有修改，但并不影响其工作。 如果这项法律非常适用，如果不及时修正，它将影响各机构工作的运作或其权力的行使，而且它在很久以前就已经改变了。事实上，这项法律在很大程度上处于休眠状态，也就是说，如果它被违反或不执行，它将不会提起法律诉讼。国家利益和公共利益受到侵犯。为了保护这些抽象的公共利益，相关国家机关更愿意采用内部协调的方法。 即使在修订之后，它也可能没有太大的意义。为了行政效率和现行制度的许可，为什么一份行政文件所能解决的问题必须通过繁琐的法律渠道来处理？因此，问题最终归结于法律本身有限的调节功能，归结于依法行政尚未达到应有的状态。 21世纪:根据该法，国务院制定了《国务院行政机构设置条例》等行政法规，但仍可能存在行政法规与《国务院组织法》不完全一致的问题。如何解释这一现象？ 于安:由于《国务院组织法》在《组织法》中的地位，在制定相关行政法规时必须引用。但是引用它并不意味着遵守它，更不用说执行它了。同样难以避免的情况是，下级法律用上级法律粉饰自己，兜售私人物品。这是执法范围内的一个问题。保证法律事实正确的基本制度是审查和监督上下级法律之间一致性的制度。由于缺乏充分的程序保障，这一制度在我国并未得到广泛应用。 21世纪:根据当年的立法背景材料，《国务院组织法》由全国人大制定，国务院提出。全国人大基本上没有修改国务院提交的草案。尽管如此，立法的决定权还是在全国人民代表大会。首先，如果这部法律可以列入全国人民代表大会的修改计划，起草单位可以重新设立，不一定由国务院起草。第二，其修改应把国务院机构编制中出现的有关问题提到法律层面来作出规定。与1982年《国务院组织法》颁布31年相比，发生了很大变化。 一些变化可能反映在其他法律中，因此国务院组织法本身可能被边缘化。例如，中央部门制定规章的权力，2000年颁布的《立法法》提出“国务院直属机构有权制定规章”，但《国务院组织法》仍保留了原来的“国务院组成部门”。可能存在法律协调问题，可以一起处理。更为重要的是，该法运行中的一些制度性问题需要在《国务院组织法》中予以明确，因此建议及时启动《国务院组织法》的修订工作。 用法律手段取代行政协调 “21世纪”:那么，你认为《国务院组织法》在运行中出现了哪些制度性问题？例如，部门之间的权力冲突问题。我们前两次政府机构改革都是围绕着大部门体制进行的。指出大部门体制产生的重要原因之一是部门之间存在诸多权力冲突，严重影响了政府职能的正常发挥。这是《国务院组织法》颁布后的一个重要情况。如何协调部门之间的权力冲突？现在我们倾向于在组织中合并，形成一个新的“大部门”，这可能在一定程度上解决问题。然而，各部门之间行政分工的内在需要是无法消除的。也就是说，部门的划分总是必要的，否则国务院就只有头脑，没有手脚。只要有分工，就会有冲突。既然这是一个正常的现象，把它写进法律作为处理这些关系的标准和程序是合理的。这是国务院组织法中最明显缺失的部分。。 宪法第89条规定，国务院有权“规定中央政府与省、自治区、直辖市的国家行政机关之间的具体职权划分。那么除法的原理是什么呢？程序是什么？这应该在国务院组织法中规定。 我们不习惯用法律手段解决这些问题，我们更喜欢有能力的领导来协调和解决它们。总是要求领导重新协调，忽视甚至放弃制度建设。 21世纪:除了解决国务院各部门之间的关系之外，我们还应该考虑国务院组成部门与国务院之间的关系。 于安:本来是上下级关系，是大脑和四肢的关系问题。但是，如果法律直接规定了有关部门的权限，使这些部门的权力直接来自法律，那就很难确定国务院的作用。这也是政府难以协调部门间冲突的原因之一。造成这种情况的原因之一是，有关当局在起草一些法律方面发挥了很大作用。 国务院与各部门之间的关系并不顺畅，这也反映在具体工作的操作上，需要进一步的法律规定。这主要是指《国务院组织法》第十条。该条规定，部委工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应报国务院指示，由国务院决定。如何区分主要行政措施和次要行政措施？如果情况与国务院的意愿不同，我该怎么办？第10条应该更加明确。如果有更明确的规定，SFDA前局长郑筱萸的错误就不会给国家造成这么大的损失，甚至有些错误在一定程度上是可以避免的。21世纪:在讨论国务院及其组成部门的关系时，特别是你提到的郑筱萸案，是不是应该强调国务院对其组成部门的监督权？于安:是的。解决部门间的冲突已成为近十年来行政改革的主题，这表明部门间的不协调现象十分严重。除了设置问题，在执行过程中还存在权限冲突。解决这个问题有两个办法，一是找领导逐案协调，二是制度建设。 “21世纪”:在修改《国务院组织法》时，在明确国务院职责的同时，也要妥善处理好中央与地方的关系。郁安:处理中央和地方的矛盾，涉及宪法第八十九条的规定:“国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。”现在很难找到这样一个实际案例，这并不意味着不存在应当改变或撤销的不适当的决定和命令。事实上，它可能不会被发现，也可能不会被处理，也可能以法律以外的方式处理。如果实行依法行政，我们应该采取更多的法律手段来处理这些问题。这就要求在《国务院组织法》等法律中明确规定相关的原则和程序。 决策机制需要通过法律加以明确 21世纪:我们之前讨论的所有问题都与国务院的具体运作、国务院各组成部分之间的关系、国务院与其组成部门之间的关系以及国务院与地方政府之间的关系有关。 于安:根据现行的决策程序，主要有两种制度:行政首长负责制和会议制。有些事情由总理或有关副总理和国务委员直接决定，他的意见是国务院的意见。但是，《国务院组织法》第四条规定:“国务院工作中的重大问题，必须由国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”问题是如何确定问题的“重要性”。经过多年的实践，应该有一些经验和案例，可以在国务院组织法中有条件地进行界定，但不适合继续完全随意地确定。 同样，各部会议与行政首长之间关系的界限和程序应通过修订《国务院组织法》而更加明确。如果是集体参与决策，就涉及到参与性集体决策的程序，存在着多数与少数的关系问题，应该明确规定。

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