国研中心专家：同地同权入市西部呼声迫切

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赋予农民占有、使用、收益、转让、抵押和担保承包土地的权利，允许农民投资承包经营权发展农业产业化。

——摘自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

土地制度改革是实现国家治理能力现代化的重要战场，它将极大地改善中国的治理结构，提升转型时期的治理能力。

政府退出土地资源配置，让市场发挥作用，将极大地促进发展方式的转变和土地资源利用效率的提高。

土地制度改革是实现城乡一体化发展的重要制度安排。不进行土地制度改革，很容易导致城市对农村的剥夺，加剧城乡差距的扩大。

华西报记者石丹

北京图片报道

目前，中国的发展已经进入了一个新的阶段，其改革也进入了一个关键时期和深水区。其中，土地改革被赋予了极大的想象力和重要性。中国土地市场的现状如何？改革中有哪些问题亟待解决？建立统一的城乡建设用地市场意味着什么？改革的突破口在哪里？与中国新型城镇化的发展有什么密切关系？

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就这些热点问题，华西报记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英。

下一轮土地改革的巨大红利

华西报:你对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中涉及的土地改革内容有何看法？

刘守英:土地制度改革的内容是整个改革的重要组成部分。首先，实现国家治理能力现代化的重要战场将极大地改善中国的治理结构，提高转型期的治理能力；第二，政府退出土地资源配置，让市场发挥作用，将极大地促进发展方式的转变，提高土地资源利用效率；第三，土地制度改革是实现城乡一体化发展的重要制度安排。不进行土地制度改革，很容易导致城市对农村的剥夺，加剧城乡差距的扩大。

最大的亮点如下:第一，建立统一的城乡建设用地市场，注重相同的土地和相同的权利；二是赋予农民更多的产权，重点增加土地权力，增加土地收入分配；第三，培育新的农业经营主体，增加农业经营主体，允许企业从事种植业和养殖业。

土地制度改革一旦启动，将释放巨大的发展空间，提高土地利用效率，优化土地结构，为下一轮增长提供巨大的制度红利，促进发展方式转变，提高经济增长质量。

现状、双轨与平行城市化

华西包:当前的土地制度和土地市场是什么？

刘守英:目前，农村土地集体所有制和城市土地国家所有制的所有制结构已经落实，土地市场处于城乡分割状态。农村集体土地以村庄社区为界，集体成员可以使用；农地流转主要是无价格的非正式交易。城市土地的供应、转让和收回完全由地方政府垄断。土地交易是卖方垄断下的买方竞争。

华西包:当前的城市化模式是什么？

刘守英:我的观点是，在城市化进程中，人是起点，也是最终目标，土地是推动人口城市化的工具。

中国上一轮城市化呈现出双轨并行的特征。一条轨道是政府主导的城市化，它使城市圈不断向外移动，并将农村地区纳入城市版图，这主要表现在土地的城市化上。另一条轨道是农民工作为主体流入城市，实现人口城市化。面对流动人口涌入带来的住房需求上升，城市圈城乡结合部的本地农民出租剩余土地，分享城市化带来的收入差距。这两条轨道的城市化机制是不同的，它们以不同的方式对城市化做出了贡献。然而，它们都面临着不协调、不健康和不可持续的问题。

问题土地比人口城市化更快

华西包:你能具体介绍一下政府主导的城镇化吗？

刘守英:政府主导的城市化得到迅速推进，土地在其中发挥了重要作用。这导致，一方面，地方政府通过规划修订和行政区划调整不断扩大城市面积；另一方面，城市土地主要通过土地收购获得，城市领土继续延伸到农村地区。

尤其是2000年后的城市扩张更为显著，中国城市建成区面积从2000年的2.2万平方公里扩大到2011年的4万平方公里。

花溪包:随着城市的延伸和扩张，城市人口也在增加。

刘守英:是的。然而，土地的城市化速度比人口的城市化速度更快，这一点更为显著。不仅人口城市化滞后，就业结构的转型和扭曲也十分明显。可以说，人并没有被安置在重要的地方。从1995年到2008年，中国城市面积以年均7%的速度扩张，而以常住人口为基础的城市人口年均增长率略高于3%。

此外，流动人口主要居住在城乡结合部。北京城乡结合部的流动人口占全市流动人口的52.63%。人口过度集中、资源和环境负担过重使得社会治理更加困难。

人物卡片刘守英

1964年4月出生于湖北洪湖。1985年，他获得复旦大学经济学学士学位；1988年，他获得复旦大学经济学硕士学位；1994-1995年美国威斯康星大学农业经济系和土地研究中心访问学者。现任国务院发展研究中心农村经济研究部副主任、研究员。

曾主持或参与国家土地资源可持续利用战略、中国土地政策改革、城乡一体化、中国特色农业现代化、农产品供求和成本变化分析(市场价格、咨询)、稳定和完善农村基础管理体制研究等重大课题和重大项目。“383”计划的参与者之一。

突破试点宅基地退出机制

刘守英:在我看来，土地改革有三个突破:推进土地结构优化，放开集体建设用地进入市场，推进国有土地资产管理和融资体制改革。

首先，推进土地结构优化，释放空土地产业升级和城市化空间。一是针对工业用地比重高的情况，制定工业用地改造的规划、权属处理和利益分配办法，创新工业用地向服务业、住宅和高端制造业用地的转化机制。二是针对政府土地比重过高、利用不集约的情况，制定了政府和单位划拨土地入市的规则和土地增值收益的处置办法。第三，针对城乡结合部土地利用的违法性和低端性，选择不同类型的城市开展城乡结合部集体建设用地入市试点。第四，选择不同类型的区域进行试点，探索人口转移和宅基地退出机制，实现农民宅基地使用权与城乡土地优化的双赢。

第二，推进征地制度改革，同时将集体建设用地向市场开放，可以实现保护农民土地权益和新型工业化城镇化用地的双赢。由于中西部地区正处于快速工业化阶段，农村集体建设用地进入市场更加迫切。

三是推进国有土地资产管理和融资体制改革，为城镇化提供可持续建设资金。

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