陈锡文：完整的土地制度中产权和用途管制必须平衡

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陈锡文在演讲中描述了美国、日本和台湾的土地制度。他说:“这两种制度，即产权制度和使用控制制度，应该是任何一个国家土地制度的核心内容，这两者不能有所偏颇。如果有偏差，肯定会造成土地市场和土地使用的混乱。”

对于中国土地制度改革一段时间以来一直注重实现土地所有者权益的现象，陈锡文认为是有原因的。“过去，土地所有者的权力持有人没有对这两个方面给予足够的重视，所以才会出现这样的情况。”“因此，在讨论土地制度改革时，我们必须首先把这两个问题放在同一位置上。虽然过去有一些偏见，也有内在的原因，但我认为我们应该逐渐理性起来，把保护权利人的权力和实现土地用途管制放在同等的位置。"

关于最近闭幕的三中全会，陈锡文说:“三中全会的决定有两句话很吸引人，含金量很高，我们要认真研究。首先，要把市场作为资源配置的决定性因素，这是三中全会在理论上的一大创新。第二，完善和发展中国的社会主义制度，促进国家治理制度和治理能力的现代化。”

至于如何理解市场在耕地规划和利用领域资源配置中的决定性作用，陈锡文认为，市场只有在土地利用规划和控制的情况下，在一定范围内才能发挥决定性作用。

如何推进国家治理体系和能力的现代化？就土地而言，陈锡文说，我们已经陷入相当大的混乱相当长一段时间了。土地的混乱造成了许多社会不公。那么，这种混乱的土地管理状况实际上表明，我们在土地管理制度和土地管理能力方面远远不够。

因此，我认为学习三中全会的决定，不仅要考虑如何真正落实三中全会提出的农地改革政策，还要考虑如何建立符合中国特色社会主义市场经济体制的农村土地制度，这是我们今后要深入研究的问题，陈锡文说。

以下是陈锡文演讲的记录:

陈锡文:我非常感谢论坛的主持人给我这个机会发言。由于十八届三中全会刚刚闭幕，公报中提出了一系列强有力的改革政策和措施，所以我们都很关心如何真正落实三中全会的决定。在三中全会的决定中，应该说农村土地制度改革是这一决定的一大亮点。该决定为下一步如何改革农村土地制度提出了相对明确的方向，并提出了最重要的具体政策目标。例如，符合规划的商业用地可以以与国有土地相同的权利和价格进入市场。例如，允许农民的住房产权可以抵押和转让，允许农民的土地承包经营权也可以抵押和转让。这三项政策应该说是农村土地制度的重大突破，其后续影响将是巨大的。因此，我主要想谈谈三中全会的决定对农村土地制度改革会给全国带来什么样的重要影响。

事实上，农村土地制度的改革，尤其是建设用地的改革，在一定程度上允许其进入市场，而农民的住房产权允许其抵押和转让，这实际上超出了农村改革的范围。它将对整个国家的土地制度和许多非农村人口产生非常直接的影响。因此，我想谈谈我对这个问题不成熟的看法。

事实上，农村土地制度改革已经进行了相当长的一段时间，而且争议很大。然后，不同家庭的意见不断加深，我相信这些争论还会继续。然而，在讨论这个问题之前，我认为我们首先需要弄清楚的是什么是土地制度，以及我们想要改变土地制度的哪一部分或全部。那么，每个人都知道土地制度是一个非常复杂的系统。那么，从其基本内容来看，我认为任何国家土地制度最基本的实质性内容至少有两个方面:第一，产权制度。第二，土地使用制度。形象地说，一是土地产权制度，二是土地使用制度。这两个系统的目标是不同的。我想大家都知道，这个制度是为了保障业主的合法权益而制订的。这一条也应该在我们的制度中得到充分体现，这在过去是不够的。因此，农村土地产权制度应进一步完善。

然后，从现行的产权制度可以看出，农村实行的是农民集体土地所有制，即他的所有制。每个人都知道所有权，包括占有、使用、收入和处置。当时，《物权法》现在赋予土地承包经营权三项权力，因为宅基地主要是供农民建造房屋自用，所以没有收益权。当然，随着改革和发展的变化，大中城市的郊区有相当多的村庄，城乡结合部有大量的农民房屋被出租。因此，我们的土地制度应该在财力方面得到进一步改善。

另一个是土地管理。到目前为止，严格地说，政府已经代表社会管理了超过所有权的土地，这还不到100年的历史。虽然欧洲自16世纪以来就有了各种各样的土地管理制度，但1924年引入美国的土地分割管理制度真正形成并在世界范围内逐步推进，即至今已逐步形成，并公认其中一种土地必须按计划使用，或政府实行土地用途管制。那么，产权制度和使用控制制度这两个制度，应该是任何一个国家土地制度的核心内容，这两个东西不能有所偏颇。如果有偏见，肯定会导致土地市场和土地使用的混乱。

那么，我个人觉得我们一段时间以来对土地问题的讨论，其实是有所偏颇的，即更偏向于实现土地所有者的权利，而忽略了土地的使用管制。然而，我认为这一结果的出现是不可避免的，因为长期以来，我们未能保障土地所有者的权利，甚至鄙视他们。与此同时，土地所有者的权力和如何使用他的土地是在土地规划的基础上控制的。如果土地规划不公开、不透明、不科学，最终导致不公正的结果，而土地规划本身又是不公平、不公正的，那么你的使用控制权就可能得不到社会的认可。

因此，我认为土地制度改革之所以一直注重实现土地所有者的权益是有原因的。这是因为我们过去在这两个方面没有对土地所有者的权力持有人给予足够的重视，所以才会出现这种情况。然而，无论一个土地制度多么完整，都必须平衡双方的利益，实现权利人的权力和使用规划。这两件事不能有偏见。如果前者有偏见，那么大量权利人的权益就无法实现，市场也就无法运行。同样灾难性的是，后一个问题无法实现。因此，在讨论土地制度改革时，我们必须首先把这两个问题放在同一位置。虽然过去存在一些偏见，但有其内在的原因，我认为我们应该逐渐变得理性起来，把保护权利人的权力与实现土地用途管制放在同一位置。

第二，什么是土地使用控制？土地用途管制是以土地用途规划为基础的行政和法律管理。也就是说，不管是谁的土地，都必须按照土地规划使用。这是一个由社会决定的强制性制度，由政府代表社会来实施，而不是转移土地的所有责任和权利人的权力。那么，我想我们都知道，这个制度是基于这样一个事实，即土地是一种有限的资源，土地使用将产生很强的外部性，土地使用将影响国家的长期利益，所以有必要有这样一个制度。然后，在前面的讨论中，我曾经接触过一个人，他告诉我，你看到使用控制这个词是计划经济，但是我说我不能这样理解它。事实上，在市场经济比较发达的地方，土地使用控制一定比我们严格。这在任何地方都是事实。事实上，土地使用控制主要在于两个方面。一是确定每一种土地的用途，它能做什么？此外，它还规定了谁可以使用一些特殊的土地权利，这是两个方面。

看看外国的例子，我们都知道，例如日本，它的土地和人地关系与我们很接近，总土地面积为37万平方公里，人口近1.3亿。应该说，人均总面积比我们小。因此，它对土地使用控制非常感兴趣。然而，它是一个拥有私有土地和市场经济的国家。即便如此，日本的《农田法》最近在2009年修订了，当时我和他们谈过。他说，第八版《农业法》的改革有两个方面。一是日本农民严重老龄化，导致未来接班人缺乏，因此对公司和企业进行耕地管理的限制正在逐步放开。日本2009年的《农田法》规定，公司和企业可以在农村地区租赁土地进行经营，但该法仍规定，任何以商业为导向的公司都不能购买农田，而可以租赁土地进行经营。然而，它仍然对租赁和经营农田的公司有一系列非常严格的限制。如果违反这些规定，租赁合同将被取消，这些公司也将受到法律和经济调查。我不想谈细节。

另一方面，也有严格的一面。因为随着日本工业化和城市化的基本完成，与20世纪60年代初相比，其农村土地减少了1/3以上。因此，它非常重视现有的耕地，因此，它说，它应该有一个广泛的一面和严格的一面，并加强严格的耕地管理。最重要的严格性是，在过去，如果农业用地被用于日本农村的工业建设，它不能被审批，但现在它必须被审批。第二，日本的《农地法》引入了刑法的内容，规定如果农民擅自使用自己的农地建造房屋，必须责令其拆除。第二，应酌情判处三年以下有期徒刑和三百万日元以下罚金。如果不能在规定期限内拆除，处罚应加倍。这在2009年之前的日本农田法中是没有的。你可以看到，关于农田的使用和谁可以进入农田都有明确的规定。

我国台湾省原有的《农地法》基本上沿袭了日本的做法，但在2000年，李登辉对台湾的《农地法》进行了重大修改。日本《农地法》制定之初，就提出了“农地为农、农地为农、农村建设用地为农”的基本原则。随后，台湾在2000年修订了《农村发展条例》，因为该条例以前规定，只能在农民之间买卖农业用地，但在2000年，该条例规定，非农民也可以购买农业用地，但只能用于农业，不能用于建造房屋。因此，事实上，这种情况并不多见，但有人钻了这个空，买了田，盖了房，其中苏家泉的奢侈农事发生在10月份的所谓大选中，他试图在2011年的所谓台湾大选中担任副总统。运动开始时，苏家泉在农村买了农田，建了一座宅邸，这对他造成了很大的人身伤害。直到最后，苏佳荃都不能去电视台宣布自己，所以我只能执行法律法规。众所周知，土地和住房是捐赠的，大选不是选举产生的。然后，在这个意义上，我将举一个例子来说明所谓的使用控制是在农业领域。事实上，它不仅限制了土地的使用，还规定了谁可以进入这一领域，以保护弱势群体的农民和保护农业的弱势产业。台湾的法律现在也很明确，即自然人可以自由买卖农地，但司法人员仍然是以商业为导向的法人，不能购买农地。

那么，我认为在我国今后建立一套完善的农村土地规划，并根据这套规划来管理农村土地是非常重要的。那么，三中全会提出的这三个方面的改革只是整个农地管理中非常微妙的一部分，需要大量的深入推进，然后对农地制度进行系统的研究。应该建立什么样的计划管理和制度？

最后，我想简单地说一下，三中全会的决定中有两句话很有吸引力，含金量很高，我们应该认真研究一下。首先，要把市场作为资源配置的决定性因素，这是三中全会在理论上的一大创新。第二，完善和发展中国的社会主义制度，促进国家治理制度和能力的现代化。我认为这两句话确实在各个方面被引用，这具有重大的改革意义。但是，我觉得，如何理解市场在资源配置中的决定性作用，我可能会问这样一个问题，至少在土地利用领域，至少在农业土地规划和利用领域，市场不能发挥决定性因素，它只能在一定范围的条件下使用规划和控制。由于土地是分类的、明确分类的、不跨境使用的，市场只有在每一种土地都能充分发挥其效益时才能发挥作用。然而，市场不能发挥作用，包括城市土地，这可能是每个人都很理解的。工业用地、仓储用地和居住用地各有一个市场，市场应在明确分类的过程中发挥作用。今年上半年，全国80多个城市的商业用地地价总体上超过每平方米6000元，住宅用地地价接近每平方米5000元。因此，有必要认识到如何在土地利用中充分发挥市场和政府的作用。

最后，如何推进国家治理体系和治理能力的现代化。就土地而言，我们已经陷入相当大的混乱有一段时间了。土地的混乱造成了许多社会不公。那么，这种混乱的土地管理状况实际上表明，我们在土地管理制度和土地管理能力方面远远不够。因此，我认为学习三中全会的决定，不仅要考虑如何真正落实三中全会提出的三项农地改革政策，还要考虑如何建立符合中国特色社会主义市场经济体制的农村土地制度，这是我们今后要进一步深入研究的问题。

最后，我想很多同志都知道，在三中全会闭幕的那一天，习近平总书记在上届全会决定通过后发表了非常重要的讲话。在这次重要讲话中，他提出了一些明确的要求。有人提到，所有重大改革政策都必须由中央政府统一部署，地方政府不应该走自己的路，更不要说一下子就仓促行事。与此同时，他还表示，三中全会决定的许多改革措施触及了现行法律。鉴于这种情况，他说所有重大改革都必须以法律为基础。因此，目前应该对一些法律进行修改，如果没有达成一致意见或不符合修改法律的条件，就应该由法律授权。这是推进土地制度改革的一个非常重要的想法。

戴晓静:谢谢陈锡文主任对土地制度改革的深入解读。

问:土地制度改革与户籍制度密切相关。此外，你还提到要严格控制土地使用。那么，农民真正能从这场改革中受益的是什么呢？如果目的不变，户籍制度很难改变？它的价值增值在于如何实现权利平等和价格平等的主张。

陈锡文:这两个是整个改革中非常大的问题。我刚才说过，土地这两个方面的核心内容必须平衡兼顾。那么，我刚才讲的是为什么社会上对土地所有者的权利更加关注，这是由土地控制引起的。在某种程度上，这也可能是报复，因为我们过去做得不好。实际上，土地管理必须改变，因为所有国家实际上都在关注你的土地使用是否符合土地管理的计划，这一点应该得到足够的重视。然而，至于规划的土地属于谁，这实际上是一个次要问题。当然，在一定条件下，如经营性建设用地，这次提出的集体建设用地已经进入市场，突破了过去建设用地必须转为国有的体制，提出了集体产权进入土地市场供社会使用的制度。我认为它主要提出了这个问题。然后，这也为今后的土地管理体制改革提出了重要的思路。就是要制定一个好的计划，而这个计划应该是科学的并得到社会的广泛认可。然而，在规划中，管理者无权调查土地属于谁。任何根据规划使用土地的人都应该得到承认。

然后，从未来的情况来看，世界上所有国家都有一定数量的土地，需要征用才能改变其用途。然后，显然会有一个土地征用制度。但是，由于集体土地可以直接进入土地市场供社会使用，我们的征地范围显然可以逐步缩小。那么，从这个意义上讲，我认为这一突破对于今后完善土地制度，实现土地管理制度现代化具有重要意义。然后，许多人意识到农民对土地征用制度不满意，因为他们认为补偿太低。根据《土地管理法》第47条，农民的土地被征用后，其综合指标不得超过以前土地平均年产量的30倍，这是处于这种水平的农民所不能接受的。回顾过去，我们想讨论的是，如果我们不改变农民土地的所有权，让它直接进入市场并改变它的用途，它显然会增加它的价值。这是农民的增值部分吗？从世界的经验来看，我认为这是不可能的。它必须部分用于公共设施，部分用于其他需要考虑的问题。我认为土地制度非常重要，特别是当土地使用性质发生变化时，会有巨大的利益差异。这种利益差异的用途在哪里？我认为这应该在未来的土地制度中加以考虑。实际上，根据中国的国情，至少要有五个阶层在这一利益上协调一致。第一，例如，政府提供公共设施和基本服务。第二，这些开发土地的企业，如果他们没有一定的收入，没有人会开发土地，所以必须保证他有一定的投资回报。第三，大多数公民。它既不是土地的所有者，也不是土地的开发商，也不是土地的管理者。这样，这些远离城市的农民将永远得不到工业化的好处。如何处理这些利益是土地关系未来应该追求的目标。因此，应该立即让农民明白，卖地不是你的收入，而是要考虑这五个方面的利益。

你刚才提到的第二种户籍制度，本来是一种人口管理的手段，但现在由于过去的制度原因，户籍制度还附带了太多的其他因素，特别是太多的社会福利、社会保障等等。那么，当前提条件具备时，逐步剥离到城市和农村户籍之间没有太大区别，这是一个技术问题。其问题的真正解决办法是给居住在各方面的居民，无论是大城市还是小城市，或者是农村地区，无论是中心地区还是偏远地区，这样的背景使他们能够为他提供类似的基本公共服务。这样，人们就不会把户籍制度看得太重了。如果你仍然把所有这些好处，这些保证都集中在大中城市的户籍，每个人都应该追求这个东西。我认为从大中城市的发展趋势来看，我国的人口似乎在增加，但你不能把全国所有的农民都带到大中城市。因此，要实现人口的合理分布，除了产业的合理分布之外，最重要的是实现基本公共服务的均等化。

戴晓静:再次感谢陈锡文与我们分享。

以上内容是根据客人的发言编写的，未经本人审阅

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