巴曙松：城乡二元分割是中国现行土地制度的核心症结

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1.背景条件:为什么土地改革势在必行？

中国现行的土地制度是世界上最独特、最复杂的制度。这一制度的核心内容可以概括为三点:二元分割、政府垄断和非市场配置。

首先，所谓的二元分割意味着城市和农村地区完全分离，采用两种完全不同的所有制。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、转让权和收益权。农村土地是农民集体所有的农业用地的土地使用权、收益权和转让权。然而，当农业用地转为非农业用地时，农民的土地权利将在获得多次原用途补偿后丧失。

第二，所谓的政府垄断是指城市土地市场的供给完全由地方政府通过征收农地来垄断。根据不同的土地用途，采用不同的土地出让方式。主要有三种形式:(1)商业用地以“招标、拍卖、挂牌”的形式进入市场；政府用于公共目的的土地通过“分配”进入市场；2004年之前，工业用地以“协议”形式出售。2004年以后，它名义上是以“招标、拍卖、挂牌”的形式出售，但实际上它基本上是按成本和价格出售的。

第三，所谓非市场配置是指占用耕地的审批制度。为确保粮食安全，中国实施了最严格的耕地保护制度，通过规划保护了18亿亩耕地的红线。建设用地供应实行严格的指标控制，即根据土地利用总体规划(规划期为15年)、城市总体规划(规划期为10年)和新的城市建设用地规划(规划期为1年)，确定土地供应和利用计划，严格按照计划进行土地的收集和储备，最终通过不同的方式实现土地供应和流转。

由于中国土地所有权和产权制度的二元分离，中国的土地市场也是分离的。农地市场和城市建设用地市场是两个完全不同的概念。农地市场仅限于农地，而农地非农化受所有权控制，必须由政府征收，因此农地不能自然转化为建设用地。这种城乡二元分割的格局是中国土地制度的核心症结和一系列问题的根源。这些问题日益成为制约中国经济转型和实现人口城市化的突出矛盾，集中表现在三个方面:

第一个是城市中村庄的超法律密集使用。中国城乡结合部的土地是目前土地利用效率最低的地区，但却面临着最严重的法律冲突。在现有的征地扩张发展模式中，政府更倾向于征用相对廉价的耕地，剩下的是用于企业管理的宅基地和集体建设用地。因此，在城市外延扩张过程中，相当比例的农村集体建设用地在城市中形成，形成城乡结合部。根据现行制度安排，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有，但城乡结合部的广大土地属于城市范围，属于集体所有。根据宪法，这些土地应该被收归国有，但是政府负担不起这么多的土地征用费。据统计，中国不同规模的城市中有近5万个村庄，2.6亿人都住在农村宅基地和农村集体建设用地上的小产权房里。

二是工业用地的低效利用。目前，中国城市的工业用地比例过高，既没有实现集约利用，也占据了城市宜居的空空间。多年来，工矿仓储用地在建设用地供应中的比重一直超过40%。城市工业用地比例过高，一般在20%以上，有的甚至超过30%，远远高于国外15%的水平。

三是过度依赖土地融资带来的金融风险。中国地方政府对城市建设的融资依赖于土地抵押和政府信用。2013-2015年是政府土地抵押贷款偿还的高峰期，土地出让金收入甚至成为地方政府偿还债务的资金来源。宏观经济波动导致的低价格和土地购买的减少将导致政府的偿付能力迅速下降。

因此，考虑到这些突出的问题，在一定程度上，中国现行土地制度的可持续性已经变得很弱，不可能改变它，因此应该优先进行改革。

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