周其仁：走出“半拉子”改革工程的第一步

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告诉我我的理由。出发点是必须改变现有的土地征用制度。确切地说，必须改变“征地+政府卖地”的制度。这不再是旧计划经济下的制度安排。政府手中的国有土地可以出售、出租和转让；然而，当政府想要扩大手中的国有土地时，它仍然采取强制征用。在我看来，这是一个“半拉式的改革工程”，政府一手征一手卖，权力和市场的结合是畸形的。一旦它成为一项未完成的事业，伤害人民并在国家中犯错误，也许就很难清理了。

困难在于畸形和畸形的既得利益的结合，这种结合是非常顽固和难以改变的。目前，我们的政府是一个任期政府。此外，在许多地方，官员的实际任期比标准任期短。政府卖地怎么样？得益于市场机制——事实上，这只是市场机制之一——未来几十年的土地收入可以通过出售收回。那么政治经济学，谁在掌权，谁不想卖更多的土地？城市土地归国家所有，政府出售土地当然是合法的。如果还不够，那就扩大城市。无论如何，1982年宪法规定的城市土地属于国家，其中也应包括“扩大的城市土地也属于国家”！不足的是，政府可以使用土地征用权，这也是《宪法》赋予的权力，尽管“为了公共利益的需要”这一短语在前面加得很弱。你说的不是“公共利益”？即使是最商业化的项目也会给社会带来一些好处。

这就是对建设用地的渴望的由来。这极大地扩大了工业化和城市化对建设用地的需求。如你所见，近年来，在流动人口和投资项目大量涌入的地方，土地短缺，在无法招募当地人口和企业的地方，土地也短缺。到处都是开发区和“新城镇”,再加上城市化，这一切都是为了在越来越不协调的空聚集更高密度的人口和经济活动。

正如我说过的，政府是一个把土地作为监狱的组织。每一级政府和每一位官员都有一个指定的行政范围，这是不能逾越的。然而，工业化和城市化的资源配置并不限于在指定的行政区划内流动。因此，政府主导的工业化和城市化的资源配置必然与人口、劳动力、资本和技术在更大范围内流动和重组的内在要求相冲突。这些年来，我看到了最错误的配置，那就是在一个环境或地点不适合、人口不在国内、投资不来的地方，任命一个非常能干的书记和市长担任官员。这些能干的官员必须创造一个新世界，创造一个世界中心。结果，他们在浪费钱，损失比他们得到的多。

关键是制度机制。现行的土地制度，即政府一只手卖地，一只手买地，极大地恶化了收入分配，刺激了社会冲突。应该理解，市场上稀缺建设用地的高价是政府和人民都在吸收的信号。政府已经理解了土地的资本化，包括农民在内的民众首先依赖城市来接近农民，他们迟早也会理解这一点。按照中国的改革道路，政府和官员最多应该先理解，人民、农民和他们的集体应该后理解。然而，一旦他们理解了这一点，征地补偿机制将面临挑战，因为被征地农民的“要价”肯定会上升。这也是半工半读改革的麻烦所在:过去，政府征地意味着“用”，农民要求的补偿标准只不过是征地前的标准，生活水平也不比以前差。一旦你的政府将土地市场化，农民的参照系就会改变——他们会关注土地市场化后的土地价格。当然，该市的专家可以用“地价上涨应返还给公众”的原则来说服他们。但近年来，专家们自己是否带头将城市购房中的“地价上涨”部分上交，为农民树立了榜样？

随着市场地价的上涨，利益冲突越来越严重。可以衡量的是，土地征用的货币补偿正在增加，这可以用一个精细的图表来追踪。还有很多间接成本，包括使用枪支和棍棒，政府与人民争夺利润的负面形象，以及对社会和谐的长期损害。资源配置不当的影响随处可见，再加上收入分配的恶化。这么一片土地值得吗？

但是很难出去。一旦利益被“既得”，为了打破它们，我们必须重建一种新的平衡。根据我的观察，“政府征用土地和出售土地”的制度极大地改变了两个重要的财务报表。一是地方政府的财政收支报表，二是地方政府的资产负债表。在上表中，土地销售收入已经成为地方政府可支配财政资源的重要组成部分；在后一个表中，地方政府的土地收购权和土地收购储备，以及未来土地收购的潜力，都变成了地方政府负债的基础。总的来说，说政府的土地征收和出售制度只是“土地财政”是远远不够的。还有“土地财政”，或者更准确地说，“土地债务”！

这被称为拉动和启动整个身体。改革“政府土地收购和销售制度”是困难的。地方财政急着推出？地方债务呢？中国不是联邦制国家，地方政府不是独立的公共法人。他们可以对所有金融破产和债务破产负责。事实上，中国中央政府对所有地方政府的财政和债务负有最终责任。近年来，土地问题一直存在争议，相关改革也没有写入决议(如2008年十七届三中全会决议中“逐步缩小征地规模”)。我看到的原因不是没有理由改变，而是它可能无法应对改变后可能出现的后果。

生态系统可能有一个比率。例如，在草原环境中有鹰和兔子，一个猎人击落了鹰，导致兔子大量繁殖，直到过度的灾难，吞噬草根和荒漠化的草原。此时，即使鹰被放回去，或者兔子被直接杀死，草原生态也不能像以前那样得到恢复，因为兔子太多是草原消失的原因，但是一旦荒漠化形成，也无助于兔子的减少。这样，单一的因果联系只能解释问题的起源，但是要真正解决问题，仅仅知道单一的因果联系是不够的。

推进“半拉式改革”，必须面对“后果的后果”。在这个层面上，我们不能仅仅依靠诉诸情感和理解，也不能仅仅依靠批评和一些简单的推理。如果我们的目标是恢复生态，仅仅邀请鹰回来并直接减少兔子的数量是不够的。我们还必须解决由原始不平衡造成的草原荒漠化问题。这里的关键是找出能为沙漠化土地重新种草创造什么条件。

这也是经济调查的重点。看到问题并了解其原因非常重要。但更重要的是，找到可能解决问题的条件。困难在于，对于经济学来说，进行一个可控的实验来有效地检验任何被设计、关联或猜测的因果关系(“定律”)并不容易。去寻找下一个最好的，寻找你第一次尝试的地方或者偶然发生“事故”的地方。努力工作是有回报的，我们真的看到了一些帮助解决问题和找到新方法的方法。一个例子是“挂钩”政策，特别是其在改革实践中的升级版本。我们下周再谈吧。

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