温铁军：土改难破利益格局 同权同价还有很长路

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[方面]

《决定》提出建立统一的城乡建设用地市场。在符合规划和用途控制的前提下，农村集体管理建设用地允许出售、出租和入股，实行与国有土地相同的市场、相同的权利和相同的价格。

《新京报》昨天刊登了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。其中，农村集体建设用地和国有土地以同等的权利和价格进入市场。

城乡建设用地入市

十八届三中全会闭幕当天发布的全会公报提出“建立统一的城乡建设用地市场”。昨天，《决定》将此作为第十一条，明确了“建立城乡建设用地市场”的范围和方向。

它提到“应该建立一个统一的城乡建设用地市场。”在满足规划和使用控制的前提下，农村集体管理建设用地允许出售、出租和入股，实行与国有土地同等价格。”

相比之下，记者发现十七届三中全会通过的文件中也有类似的表述，但略有不同。

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革和发展若干重大问题的决定》提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，依法取得的农村集体建设用地的土地使用权必须通过统一的有形土地市场进行公开、规范的流转，在符合规划的前提下，与国有土地享有平等的权益。

该《决定》删除了“逐步”一词，直接表述为“建立统一的城乡建设用地市场”。此外，集体建设用地和国有土地将平等进入市场，权利和价格相同，而不是“享有平等的权利和利益”。

范围限于集体经营的建设用地

昨天，中国社会科学院农村经济研究所研究员党国盈指出，建立统一的城乡建设用地市场显然涵盖了农村集体建设用地，实际上不包括宅基地。

党国盈认为，这也可能是出于安全考虑，他不想走得太远。此外，《决定》还定义了“在符合规划和使用控制的前提下”。符合规划意味着交易只能在土地利用总体规划、农村建设规划和使用控制的前提下进入市场。

党国盈认为，未来农村建设用地可以进入市场，这意味着征地将越来越少，而土地交易将越来越多。农民可以在平等的基础上买卖他们的土地，而不是政府获得土地。这自然会保证农民的收入和财产权。

■背景链接

农村建设用地隐性市场

相关专家指出，农村集体建设用地是指村组织将集体建设用地出租、转让给企业和个人使用。这些建筑工地大多已成为工厂、仓库和商业市场。它还包括在《土地管理法》颁布之前转让给珠江三角洲农村地区企业和个人的土地。

事实上，集体所有建设用地的流转自20世纪80年代就已经存在。在广东，有一个隐性市场，它以出让、转让、租赁和抵押的形式自发地转让集体建设用地使用权。

这些隐性流转为大量的“三比一补”企业和各种形式的企业提供了土地利用基础，也为大量的农民工提供了安全的场所。

据广东省国土资源厅统计，珠江三角洲农村集体建设用地实际上已经超过集体建设用地的50%。

今年年初，国务院批准深圳原村集体经济组织的工业用地进入市场流通。相关专家指出，深圳试点项目移交的原村集体工业用地实际上是集体建设用地。

随着《决定》的颁布，建立统一的城乡建设用地市场不是一个“是否”的问题，而是一个如何依法实行的问题。强调“建立城乡统一的建设用地市场”和“赋予农民更多的产权”，使征地制度、集体建设用地流转和房地产统一登记的联动改革进入全面突破时期。必须赋予人民权力，使农民能够以财产权生存，以财产权谋求发展，从农村地区突围，并朝着城乡一体化的总体目标前进。——国土资源部土地纠纷调解中心主任孙

据新华社报道

■外壳

深圳试图交易原村的集体土地

在深圳长期的改革开放中，大量的农村土地被出租和转让。

几年前，深圳被国家批准，所有的土地都变成了国有土地。但当时政府没有给原村集体经济补偿，所以大量土地仍属于原村集体。

长期以来，深圳原有的村集体都成立了集体所有制或股份公司。在经济发展中，有的村集体企业依靠土地租赁收入，有的村集体企业引进企业发展。

为了盘活原村集体建设用地，深圳市在去年《深圳市土地管理体制改革总体规划》的基础上，于今年1月发布了《土地改革细则》，允许原农村集体经济组织的工业用地进入市场进行流转。

据业内人士透露，这是中国农村集体建设用地市场化交易的第一个试点项目。

深圳市城市规划与发展研究中心土地产权部主任姜在接受当地媒体采访时表示，深圳的这项改革绕过了此前政府的征地程序，村集体可以直接在交易中心挂牌出让土地。过去，在集体土地上市并出售给外界之前，政府有必要将其作为国有土地征收。

对于这项新政策，龙岗区南联社区旧改造办公室主任薛告诉媒体，该村还有另一个选择。他们也可以自己计算经济账户。如果现有工厂的租金收入丰厚，他们就不愿意出售土地。如果村里厂房的租金收入不高，又有好的产业进来，他们就会选择卖地。

问题1

如何打破固有利益共同体？

“三农”问题专家、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军强调，《决定》提出的“平等进入市场、平等权利、平等价格”将打破土地由地方政府垄断的长期格局，也将打破土地市场利益由政府和开发商分割的长期格局。

温铁军说，《土地管理法》规定，地方政府征用农村集体土地后，土地所有者即农村集体自动放弃所有权。因此，地方政府和开发商的利益得到了巩固。

温铁军认为，城乡建设用地“三相似”后，有必要打破土地利益固化的格局，在统一的城乡交易市场中，形成权利和价格相同的村集体与农民之间的公平交易。

温铁军认为，打破利益固化的传统格局并不容易。首先，这种兴趣固化的模式已经形成。如果地方政府融资渠道被切断，地方政府的资金链就会断裂。第二，保护农民权益的呼声很弱。要实现“同样的城市，同样的力量，同样的价格”，还有很长的路要走。

问题2

自从五年前进入市场以来，为什么没有取得很大进展？

党的国盈提出，农村集体管理建设用地实际上是党的十七大提出的，但至今没有突破，仍在原地踏步。

其中，最难界定的是以前限定的范围，“在符合规划和使用控制的前提下”。经过这一限制，农村商业建设用地进入市场后很难经营。

党的国盈说，在过去，我们只能控制基本农田，但没有控制在村庄，什么是符合使用控制尚未澄清。

另外，虽然我国有城乡规划法，但长期以来农村规划一直比较随意，所有的乡镇都可以规划农村。在这种随意的农村规划背景下，一旦公布，数十万个行政村将被推向市场。因此，虽然党的十七大明确提出这种农村集体土地应该进入市场，但五年来仍然没有明确的操作方法。

问题3

如何防止热钱涌入农村市场？

温铁军提出，放开农村建设用地市场后，要注意热钱流入土地市场。

温铁军表示，近年来，国际金融资本过剩导致数亿公顷国际土地被金融资本占用，形成了新的“圈地运动”。

近年来，中国也出现了货币升值和金融顺差的现象。一旦农村建设用地开放，这项政策将惠及那些“富人”，并有利于他们将热钱流入农村建设用地市场。未来，农村建设用地将成为一个值得关注的新的投资领域。

本刊稿件(签名除外)/新京报记者涂仲航实习生贾时珍

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