对《十八届三中全会公报》央地关系条款的若干解读

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全会指出，要完善立法，明确权责，改革税制，稳定税负，实现预算透明，提高效率，建立现代金融体系，发挥中央和地方的积极性。完善预算管理制度，完善税收制度，建立事权与支出责任相适应的制度。”这是我们党第一次在这样规格的顶层设计政策文件中，对中央和地方的行政权力和财政权力关系的改革作出如此详细的论述。刚刚闭幕的中共十八届三中全会，无疑对今后一个时期中国各方面改革的方向和路线规划具有重要的指导意义。会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》虽然尚未最终浮出水面，但会议公报本身可以作出初步的、多维的观察和预测。 行政权力与支出的责任:初步解读 中央如何进行合理分工，最终形成行政权力共享的良性互动局面？确定这种“分工”有两个标准。核心标准是特定类型权力的属性，辅助标准是权力与相应财力的匹配程度。 什么是“权力”？所谓事权，就是管理事务的权力。具体到中央与地方关系的层面，其实质在于国家权力，包括立法权和行政权，是如何在中央与地方之间以及在各级地方政府之间分配的。传统上，为了实现权力的优化运行，根据国家权力的不同性质，将权力分配给各级政府。一般来说，国防、外交和军事的权力完全属于中央政府，地方无权介入；然而，更有利于人们更好地认识到，提供基本公共建设、运营和维护等公共产品的权力应由地方当局行使。然而，在中国，中央和地方政府分享了大量的权力。也就是说，行政权力的属性没有本质上的区别，而是根据国家、省、市、县等区域范围的不同，由不同层次的政府控制。《宪法》相关条款所代表的法律制度也为此提供了明确的规范性基础。长期以来，这种“上下大体厚”的管状权力结构受到了广泛的批评——它不仅导致了中央政府和地方政府之间权力的模糊划分，也容易导致中央政府对地方政府的控制过紧。事实上，权力分享本身不仅是一个问题，也是国家权力结构的一个必然。真正的问题在于如何合理分配中央与地方之间的劳动，最终形成良性互动的分权局面。确定这种“分工”有两个标准。核心标准是特定类型权力的属性，辅助标准是权力与相应财力的匹配程度。这导致了支出责任的问题。 什么是“支出责任”？从理论上讲，根据公共产品的层次理论，特定层次的政府应该有与之相匹配的相应支出能力。如果支出能力大于责任，将导致地方政府财政资源过度冗余，这不仅不利于市场流通，也威胁到中央政府的调控能力；如果行政责任大于支出能力，将导致同级政府事务多、经费少，许多公共服务“无能为力”，只能通过其他途径寻求额外的财政收入。自20世纪90年代初中国实行分税制改革以来，中央政府获得了大部分税收收入，而地方政府也获得了相对独立的“钱袋”。然而，由于现行立法中中央政府与地方政府的分工不明确，在实践中，大量的权力和责任被中央政府下放给地方政府，这使得不富裕的地方财政日益捉襟见肘，从而成为土地财政的主要激励因素之一。在这种情况下，不可能激起当地的热情。改革还是矫正:行政权力与支出责任之间的逻辑互动“建立适应行政权力与支出责任的制度”导致二者之间的良性互动，但蓝图与其说是改革行为，不如说是矫正偏差的努力。 显然，权力和支出之间有着深刻的内在逻辑关系，所以说“谁是谁的基础”或“谁决定谁”并不容易。会议公报中的“建立权力与支出相适应的制度”是一个制度蓝图，将两者的关系引向良性互动的局面。然而，笔者认为，这一蓝图与其说是一项改革举措，不如说是一种纠正偏差的努力。事实上，理论界有不少观点认为事权和支出责任是“同一枚硬币的两面”。此外，在英汉学术翻译过程中，支出责任一词，从字面上翻译为“支出责任”，通常从字面上翻译为“事务的权力”。当然，在中国复杂的改革实践中，这种翻译不能被视为两者的对等，但客观地讲，只要“行政权力”的语境没有具体指政治统治和政府权力，将其视为理论上等同于“支出责任”是没有错的。因此，如果它不是一个简单的同义反复，那它就是对制度实践的理论修正。由于行政权力与支出责任的脱节状况，有必要通过强调二者的适应性回归到适当的关系模式。这里所谓的“关系模型”实际上是特定层次政府所承担的公共服务职能与其所享有的财政支出能力之间的协调状态。同时，由于支出责任与政府支出能力(即财政)之间的内在联系，使得“支出责任”成为连接行政权和财权的逻辑桥梁。 互动的形成:一个理想的过程 根据公共产品的等级理论，各级政府之间所有类型的权力和责任都有相对明确的划分；根据权力划分，相应的支出责任应在各级政府之间进行协调和分配。 由于事务权力和支出责任必须构成一种相互合作的互动局面，因此以下问题是:谁与谁合作？从可行性的角度来看，理论上，只有当双方中的一方处于相对稳定的状态时，另一方才能与之合作，最终形成良性互动的局面；相反，在双方都不确定的动态形势下，期望实现这种合作机制是不现实的。 这里，有必要考察这两个稳定性的决定因素。就事权而言，它在各级政府之间的分配主要取决于它所提供的公共产品(即公共服务)的属性，或者哪一级政府提供特定的公共服务以实现社会效用最大化；就支出责任而言，它更多地体现为一种保障功能，即某一级政府的支出责任分配是以政府能够提供其应提供的公共服务的程度为基础的。 因此，“谁与谁合作”的问题有了答案，也就是说，它呈现出一种“两步走”的逻辑:首先，根据公共产品的等级理论，所有类型的权力在不同级别的政府之间相对明确地划分；第二，根据权责划分，各级政府之间应协调和分配相应的支出责任，以确保既定权责的良好实现。反思与保留:会议公报的初步回应会议公报对中央与地方关系改革的回应涉及改革的对象、改革的路径、改革的目标等多个层面。然而，与此同时，会议公报并没有完全回答所有的重要问题。 理论上已经明确界定了“两步走”战略，那么《会议公报》的现实反应是什么？首先，应该肯定的是，虽然《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》尚未出台，但《会议公报》已经对这一问题做出了初步的框架性回应。 首先，会议公报对支出责任的划分作了详细的说明，即“改革税制，稳定税收负担，使预算透明化，提高效率，建立现代财务制度，改进预算管理制度，完善税收制度。”它不仅隐含着分税制进一步发展的逻辑，而且可以诠释包括转移支付制度在内的预算制度的全面完善，从而最终实现整个财政制度的完善。当然，这里的金融体系显然着眼于中央财政和地方财政的双重关系。此外，“发挥中央和地方政府的积极性”的表述也可以看作是地方财政在一定程度上进一步放松的信号。 其次，《会议公报》简要提到了权力和责任的划分。首先，它直接提出了“明确权力”的表述，这至少意味着对“不明确权力”现状的科学判断和迫切需要改变的趋势预设；第二，通过“建立权力与支出相适应的制度”的表述，权力与支出的解决方案在逻辑上与支出相关。由于中央和地方政府的支出责任结构需要发展，相应的中央和地方政府的权力结构当然将面临深刻的调整。事实上，这意味着进一步细分传统的中央和地方共享权力已被提上日程。 最后，在《会议公报》中，作为一个没有集中表述法制建设的段落，“完善立法”的问题是以开场白的名义提出来的，其针对性非常明显。说白了，对于财政预算制度、调动中央和地方政府的积极性、中央和地方政府之间的支出权责划分、相互适应等重要问题，实现路径必须牢牢限定在“法制”框架内。这是因为，一方面，这是建设社会主义法治国家的必然要求；另一方面，中央与地方关系改革的对象本身也包括一些现有的不适合当前和未来发展的成文法律规范。可以看出，会议公报对中央与地方关系改革的回应涉及改革的对象、路径和目标等多个层面，反思的色彩也在纸上。然而，与此同时，我们可以看到，会议公报没有完全回答所有重要问题。例如，确定基调的逻辑关系和构建使事权与支出责任相适应的制度过程中的合作关系；在明确权力和责任的过程中，如何在政府和社会以及不同层次的政府之间进行划分(至少是划分原则)等。关于《会议公报》的“保留”,笔者持有两个基本立场:一是将具体表述还原到《会议公报》全文框架中，形成对空的系统解读；第二，预计即将出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将描绘出更加深入、细致、全面的改革蓝图。

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