上海自贸区负面清单管理促政府职能转变

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上海自由贸易试验区试点建设是一项“国家战略高度”的历史使命，将成为中国深入亚太、融入经济全球化的重要载体，为中国的对外开放和深化改革探索新思路、新途径。目前，亚洲正日益成为全球经济发展的中心，跨国公司不断在亚洲聚集。然而，中国不断上升的要素成本正在成为国际竞争中的不利因素，而行政审批、外汇管制等制约因素也限制了跨国公司在华职能的完善。上海自由贸易试验区是为了吸引更多的跨国公司到上海设立总部，并通过进一步开放使其发挥作用。同时，试验区也将为中国企业走向世界搭建一个平台。上海自贸区率先实施负面清单管理模式，不仅是实现民营和外商投资企业的“国民待遇”，也是通过开放形成逆向机制、通过开放推动新一轮改革的关键举措，体现了决策层转变政府职能的决心。 上海自由贸易区负面清单管理的内涵 “负面清单管理”只限制企业不能做的事情，并以“清单”的形式列出，没有法律的禁止也可以做，体现了“分权”的改革理念。 2013年8月16日，国务院常务会议宣布，拟提请全国人民代表大会常务委员会审议《关于授权国务院暂停试点地区相关法律法规实施的决定草案》，明确提出“转变政府职能，探索负面清单管理”，并将此声明放在首位。负面清单，相当于投资领域的“黑名单”，是指政府规定不开放的经济领域，不符合国民待遇和最惠国待遇的对外投资管理措施，或对业绩要求和高管要求的管理限制等。应该被列出来。除了名单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都是允许的。由此可见，“负面清单管理”只是限制了企业不能做的事情，并以“清单”的形式列出来，没有法律的禁止也可以做，体现了“分权”的改革理念。否定列表是世界上一种重要的投资准入制度。目前，世界上有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”的管理模式。 随着上海自由贸易区的挂牌，2013版的负面清单也发布了。这份新公布的名单明确列出了不允许外资进入或有限制要求的领域，涉及国民经济1069个子类别的17.8%，80%以上的行业是开放的。到目前为止，中国的外资管理一直采用肯定列表模式，即从“肯定”到“否定”。这是中国首次采用负面清单来管理外国在华投资。根据“禁止或开放”的原则，清单之外的所有行业和项目都是开放的。负面清单只列出不允许投资的项目，其他不允许投资的项目，体现了更加积极开放的战略，具有开拓意义。 根据中国的经济社会发展阶段、政府监管体制等国情，《中国(上海)自由贸易试验区总体规划》提出，对于“负面清单”以外的地区，根据内外资一致的原则，外商投资项目将由审批制改为备案制(国务院规定的境内投资项目审批除外)，由上海办理；外商投资企业合同、章程的审批将改为上海备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续。这将大大降低企业的时间成本。对于未列入负面清单的外商投资一般项目，最早可在4日内取得营业执照、组织机构代码和工商登记证。以前，企业完成项目注册至少需要29个工作日。也就是说，除了负面清单上的行业，设立外资可以直接到工商局，不再需要到NDRC和外经贸部审批。一般来说，外资企业是随着国内企业的成立而成立的。上海自由贸易区的公司注册试行“一站式受理”。企业在准备好材料后，不需要转移到工商、质监、税务等各个部门，只需要将材料交给工商窗口，窗口就会进入内部流通，从而消除了企业来回奔波的需要。此前，中国对外商投资的管理一直采用肯定列表模式，即外商投资必须遵循国家发改委和商务部制定的《外商投资产业指导目录》，该目录于2004年、2007年和2011年进行了三次修订，列出了鼓励类、限制类和禁止类外商投资产业。从“积极”到“消极”，虽然只有一个词的区别，但它反映了一种完全不同的投资管理哲学。 上海自由贸易区的负库存管理是为了适应世界经济的潮流 随着tpp和ttip逐渐成为引领全球区域经济一体化的新模式，如果我们不能积极参与并有所作为，我们将面临在某种意义上被边缘化的危险，在区域合作中处于被动地位。上海自由贸易区的建立是在国内外经济背景迅速变化的情况下决定的。目前，全球投资规则谈判已取代贸易规则谈判成为主流，双边和区域自由贸易协定如《跨太平洋伙伴关系协定》(tpp)和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(ttip)已取代世贸组织(wto)成为重组全球投资规则的主要平台。规则谈判的目标也从关税区之外转移到关税区之内，从关税等问题转移到国内投资准入等规则改革。因此，要建设自由贸易区，必须建立符合国际化和法制化要求的跨境投资和贸易规则体系。中国加入世贸组织后，积极推进自由贸易区战略，先后与东盟、中国香港、澳门、台湾等地区签署了区域合作协议。自由贸易区战略取得了很大进展。然而，以美国为首的《跨太平洋伙伴关系协定》(tpp)和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(ttip)倡导的是一种自由化程度更高的自由贸易模式，这种模式是在亚太经济合作组织(apec)框架内进行的。就开放内容而言，美国要求参与者对工业品和农产品全面实行零关税(市场价格、咨询)，并全面开放服务业和投资市场，同时，它还包括了所谓的“21世纪”新问题，如劳动力、环境、国有企业、知识产权、政府等这给自由贸易区带来了新的挑战。 在《服务贸易总协定》中，肯定式清单用于确定涵盖的领域，而自由贸易协定采用否定式清单。1994年生效的北美自由贸易区被认为是最早采用否定列表的自由贸易区之一。美国和新加坡达成自由贸易协定后，这一制度也被许多亚洲国家效仿，但不同国家的做法不同。进入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，并被世界上至少77个国家所采用。随着tpp和ttip逐渐成为引领全球区域经济一体化的新模式，如果我们不能积极参与并有所作为，我们将面临在某种意义上被边缘化的危险，并在区域合作中处于被动地位。 负面清单推动了政府宏观管理的改革和创新 负面清单从根本上和制度上简化了行政管理，分散了权力，政府管理体制改革迈出了重要一步。负面清单对整个国家都很重要。 作为李克强经济的一个破冰步骤，上海自贸区的制度创新意义大于经济驱动意义。改革开放和制度创新是上海自由贸易试验区的核心内涵。在对外开放中，有必要进一步思考政府如何管理市场、服务市场、促进投资和贸易便利化；在政府职能转变中，我们应该探索如何厘清政府与市场的界限，如何提高政府服务的透明度和便利性。这不仅是上海自由贸易试验区需要解决的问题，也是中国经济发展转型升级中不可回避的问题。上海自由贸易试验区正成为新一轮体制改革的起点。通过推动财政、税收、贸易、政府管理等方面的一系列政策变化。上海自由贸易试验区的建设可能会给国家改革带来巨大的示范效应。自由贸易区改革除了符合国际标准外，还肩负着国内改革的重任，而以负面清单管理模式为起点的改革也能起到推动行政管理改革的作用。这与国务院今年积极推进的行政职能改革，以及不断取消和下放行政审批权力的方向是一致的。上海正在建设自由贸易试验区，改革的重要方向是结束审批制度，逐步建立“准入后监管为主、准入前负面清单许可管理为辅”的投资准入管理体系。现行的投资审批制度带来了一系列问题，如资源配置不匹配、宏观调控的边际效率下降、腐败现象频发等，已成为建设升级版中国经济的“路障”。中国现行的投资管理制度要求外资的审批和备案，但外国通常在准入前后对待外资，程序非常简单。上海建设自由贸易试验区是以开放促改革，按照国际惯例，它触及了审批制度的“硬骨头”，这是体制改革中最难改变的。在现有制度中，最难改革的是审批制度。目前，实行肯定列表管理的一个严重缺点是政府管理过多，给空.留下了一个很大的寻租空间结果，在中央政府取消了几十项审批权之后，地方和其他部门又增加了几十项审批权，所以审批权永远不能减少。此外，在肯定列表管理模式下，企业投资往往沿袭政府的产业指导目录和产业优惠目录的接力棒，难以充分发挥市场的基础性作用。负面清单管理扩大了社会投资的领域，只有少数不能做的事情，而无限的事情可以做。这种管理模式迫使政府改变其管理模式，政府加强自我约束，可以管理一些特定的事情，大大降低了审批权限。与以往的投资审批制度相比，负面清单不仅可以给企业一个明确的方向，还可以从根本上和制度上实现简单管理和分权，真正做到权力的终结，这是政府管理体制改革的重要一步。否定列表在全国范围内推广具有重要意义。

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