政府购买服务应以培育社会组织能力为目的

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9月30日，国务院发布了《关于政府购买社会力量服务的指导意见》，指出在教育、就业、社会保障、医疗卫生等基本公共服务领域，要逐步加大政府购买社会力量服务的力度。与此同时，到2020年，一个相对完整的政府向社会力量购买服务的体系将在全国基本建立起来。 这一举措被认为加快了政府与社会分离、权责明确、依法自治的现代社会组织体系的形成，进一步推动了中国社会制度的改革和创新。中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨疃在接受《中国商报》记者专访时表示，必须明确的是，政府购买服务是为了促进社会组织的发展，但目前对这一问题的认识还不到位。 问题构建不明确 第一财经日报:如果我们想在2020年之前基本上建立一个相对完善的政府向全国社会力量购买服务的体系，那么根据中国社会组织目前的实力和地位，我们应该如何制定自己的路线图来实现上述目标？杨团:从社会组织购买服务取决于社会组织自身的发展是否有实力接受政府购买服务。 事实上，在这方面还存在问题，即我们的社会组织还没有完全发展起来，而且政府承担购买服务的能力还不够，所以我们需要有一个过程来促进社会组织能力的增长。 政府从社会组织购买服务时，应该明确不是为了购买，主要目的不是为了降低政府的财政成本，不是为了卸下负担，而是通过购买服务来培养社会组织的能力，从而促进中国社会的真正发展。如果目的不明确，就会在政府购买服务的过程中引发很多问题。 日报:根据你的观察，中国各级政府在购买服务方面存在哪些问题？ 杨团:到目前为止，现有的购买服务还没有达到预期的目标，也就是说，它有助于公民社会，特别是基层社会组织的发展。中国有三种社会组织。第一类是由政府直接管理的社会组织，免除社会组织的登记。 包括参加中国人民政治协商会议的人民组织；经国务院机构编制管理部门批准，国务院批准免予登记的组织；免于注册的政府经营的社会组织的总数大约是1000万。 第二类是具有官方背景的社会组织，指的是具有中文前缀的组织，包括慈善协会和青年基金会系统，其中大多数需要注册。 第三类是民间社会组织，其中许多是基层组织。 截至2012年12月底，中国各级民政部门登记注册的基金会、协会和私营企业只有49.2万家。这包括相当一部分第二类社会组织，包括第三类。 由此可以看出，中国真正的社会团体免注册的占大多数，而那些免注册的都是政府办的。 政府为注册的社会组织购买服务，包括第二类和第三类。然而，在实际操作中，往往会出现政府更信任自己的士兵，更愿意让有官方背景的社会组织来承担购买服务的任务。因此，在推动政府购买服务的过程中，具有官方背景的社会组织数量不断增加。 另一方面，不仅在选择对象方面存在问题，而且政府在支付购买服务的费用方面也有错误的想法。由于具有官方背景的社会组织和免于注册的社会组织拥有政府给予的资源，政府认为社会组织拥有劳动力资金，因此它们在购买服务时往往支付很少或没有劳动力资金。当然，一些地方政府现在已经发生了变化，但大多数仍然如此。 但是我们想要支持的是没有劳工基金的非政府组织。 由于这些问题，我认为政府购买服务并没有真正起到促进社会组织发展的最终目的，也不是真正的购买服务。 日报:《政府向社会力量购买服务的指导意见》的发布应该是一个积极的信号。杨团:如果不改革计划体制下的社会组织体系，建立现代社会组织体系，政府采购服务仍然不能很好地解决问题。 目前，政府购买服务仍处于问题构建阶段。我们必须首先弄清楚这个问题，那就是为什么我们要购买服务，我们只想发展基层、民间和社会组织。如果购买服务是有益的，那么这是正确的方向。之后，就是政策选择阶段，这取决于我们用什么样的政策来解决问题。 分类改革应该每天开始 :在问题得到明确解决之后，下一步需要做什么才能更好地促进民间社会组织的发展？杨团:党的十八大报告明确提出要加快社会体制改革，并提出要加快形成政企分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系。然而，目前计划体制内的大量社会组织很难称得上是现代社会组织。 到目前为止，中国的社会组织体系是由计划体系而不是市场体系主导的。下一步是从计划体系转向市场体系。 启动豁免登记的社会组织分类改革，是改革以计划体制为主的现行社会制度，建立现代社会组织制度的根本方案。这一改革比公共机构的改革更加困难，所涉及的多利益攸关方的水平、范围和规模远远大于公共机构。 公共社会组织迫切需要去行政化，政府应坚持公平和公正的社会政策原则，平等对待所有注册的组织。因此，建议中央政府重申官员不得在社会组织中兼职的规定。这份文件是十多年前发出的，但一直没有实施。各部门和地方政府应当在一定期限内与民办社会组织脱钩，政府不得干预社会组织的人事、筹资和分配。如果我们不改革第一类社会组织，就很难开始改革第二类社会组织。目前，民间社会组织的增长仍然是主要问题。我们可以通过改革为民间社会组织使用更多的资源，这可以促进民间社会组织队伍的迅速扩大。 日报:今年3月17日，第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的国务院机构改革和职能转变方案提出，要重点培育和优先发展四种类型的社会组织。今后，这些社会团体将依法成立并直接向民政部门申请登记注册，而不经过业务主管单位的审批。到目前为止，已经半年了。社会组织的数量明显增加了吗？ 杨团:社会组织的数量是否显著增加还不清楚，数据要到明年才会出来。 大多数国家对非政府组织(非政府组织)、企业和其他组织使用登记制度，但我们没有。我们对社会组织实行审批制度，是一种“双重管理”的审批登记制度。成立社会团体需经业务主管单位和登记管理机关批准。因此，我们很难建立社会组织。 应该说，四类社会组织(行业协会、商会、科技、慈善和城乡社区服务)没有“双重管理”的审批和登记制度，这是对过去的改进。但它仅限于这四类组织，不包括教育、医疗和环境保护。特别是环保，这些都是非常重要的社会组织，但这些组织仍然无法直接注册。我们应该把社会组织的登记视为公民的个人权利。 日报:新型城镇化是中国的一项重大改革。我注意到你提出要大力发展农村综合农业协会。如何理解它的必要性？综合性农业合作社在农村社会管理中应发挥什么作用？如何确保其可持续运行？杨疃:农业综合协会应该保护农民的经济权利，帮助农民增加收入，帮助农民解决社会福利、社区教育和文化问题，维护农民的权益。农民综合协会可以归类为一个特殊的社会组织，因为其宗旨是社会福利，其手段不是从政府分配资金，也不是从政府购买服务，而是通过自身的经济增长和为农民提供的经济社会服务获取资源来支持其社会职能。从这个角度看，农业综合协会就像一个社会企业。 中国农村改革30多年来，在对农村合作组织的探索中，涌现出一批协会组织，它们既不是合作社等简单的经济组织，也不是村委会等简单的社会组织，而是具有经济和社会功能的社区组织，它们大规模、全方位地共存、相互支持、相互推动，为农民服务。这与2013年1号文件要求的探索多种形式农村合作组织的方向非常一致。 当前，要解决“三农”问题，实现新型城镇化和农业现代化，迫切需要能够改变当前农村资源结构和治理结构的强大的新型社会经济组织。这种组织不仅要给农民带来实实在在的经济利益，还要维护农民的基本权利，为改善农村公共服务的落后局面做出贡献，从根本上增强农村解决问题、维护社会秩序和稳定的内生能力。 由于农村在我国占有非常重要的地位，而且大量农村人口在享受公共服务方面存在很大差距，仅仅依靠政府的财政支持是不够的，启动农民自治是必要的，因此推进农业综合协会非常重要。 在日本、韩国和中国台湾，综合农业协会已有半个多世纪的历史。三地都将农业综合协会视为一个具有强烈公共性的特殊社会。因此，我们希望能够很好地借鉴这一经验，中国需要探索一种新的农村社会治理机制，由政府、农业综合协会和村委会为农村提供公共服务。

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