刘尚希 ：财政改革简政放权同时上收部分支出责任

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金融改革涉及面广，一直是综合改革的突破口，在党的十八届三中全会上受到外界的高度期待。但是，对于金融改革来说，各方的利益是不同的，这就使得相关问题备受争议。中央明确指出，三中全会将讨论全面改革的问题，金融改革能起什么作用？政府的级别应该是三级还是五级？分税制运行19年来，出现了许多问题。未来的改革应该如何调整？地方政府和中央政府是什么关系？地方主体税制建设应遵循哪些原则？对此，《21世纪经济报道》记者采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希。 创造更公平的环境 21世纪:金融改革在下一次全面改革中的地位如何？ 刘尚希:现在社会各界对金融改革充满期待，希望发挥金融改革的杠杆效益，推动全面改革。金融不仅仅是简单的收钱和花钱，它还是国家治理的重点。党的十八大报告提出，到2020年，国民生产总值和城乡居民收入将翻一番，全面建设小康社会，建设经济、政治、社会、文化和生态文明。全面建设小康社会的目标可以简化和处理政府、市场和社会的关系；金融改革应定位在这一框架下。 首先，政府和市场之间的关系。市场在资源配置中发挥基础性作用，政府只处理市场不能发挥作用的公共领域，从宏观角度引导资源配置。金融改革的重点是为市场创造更好的制度环境，充分发挥金融的激励和约束功能。第二，政府与社会的关系。过去，政府承担了太多的社会事业，如教育、科学研究、医疗服务、文化、慈善等。，但它的努力不及别人，而且在资源分配上有许多不公平之处。一方面，财政改革应调整支出结构，增加社会支出，提供更多更好的公共服务；另一方面，要处理好财政、公共机构和公民社会组织的关系，充分发挥人民购买公共服务的权力。第三是市场与社会的关系。除了监管的缺失，中国市场上的许多“不合情理”的事情都与社会发展的严重滞后密切相关。用社会理性约束经济理性，避免因看钱而导致的人性扭曲和社会畸形。为了促进社会发展，财政支持也是必不可少的。 21世纪:金融改革能做些什么来调整政府、市场和社会之间的关系？ 刘尚希:金融改革应该创造一个更公平的环境。例如，改善税收制度，确保税收中性，平衡税收负担，不产生过多的扭曲。当前改革的阵营改革是一种中性的税收改革，它可以减少双重征税，促进产业分工。另一个例子是政府采购市场，它应该向所有类型的企业平等开放。 应推动公共产权改革，以便所有市场参与者能够以公平的价格使用公共资源并获得相应的利益。公共产权包括土地、矿产资源、风景名胜、海滩和河流等公共自然资源，科学研究、文化、教育和医疗等社会领域的传统机构，以及国有企业。在公共产权改革的基础上，应明确公共产权和私人产权的平等地位，消除行政垄断。划分中央和地方政府在国有产权管理中的责任和利益；国有产权的利益应该通过公共预算由全民分享。 在国有资产管理中，应明确界定国有企业的地位，除某些特殊领域外，应放宽市场准入。如军工、航天等涉及国家安全的领域，宜采用国有组织形式，但不能包罗万象，相关环节可通过政府采购产品、技术和服务的方式剥离给其他市场主体。另一个例子是自然垄断，如电网和铁路，或战略资源，如石化产品。国家应该保持一定的控制，而其他的可以向私人资本开放。政府应该与市场划清界限。例如，在产业扶持政策中，要给市场明确的预期，而政策最终会退出；工业的发展应该更多地依靠企业的发展，并把它交给市场，而不是过分依赖金融支持。 在提供社会公共服务方面，政府可以将权力下放给社会，并将其移交给私人力量；对于医院、学校和研究机构来说，它们既可以是营利性组织，也可以是公益性组织，财政政策需要找到平衡点；鼓励发展准盈利组织、准公益组织等多种组织形式。与联邦制不同的分税制21世纪:分税制是目前各级政府间的基本财政框架。什么是分税制？分税制反映了各级政府之间的什么样的关系？ 刘尚希:目前，人们对中国的分税制有很多误解。许多人习惯于照搬联邦国家的分税制安排，希望通过降低政府级别来迎合联邦国家的分税制安排。众所周知，作为一个单一的国家，中国的国家治理结构与联邦制国家完全不同。自1994年诞生以来，分税制在本质上不同于联邦国家。 1994年，中国实行分税制改革，明确了中央和地方政府之间的财政关系。在中国的话语体系中，“地方”是指中央政府之下的政府的总称。虽然地方政府内部有多个层级，但与“中央政府”相比，地方政府是指一个整体，包括四个层级的政府，即省、市、县和乡(镇)，而不仅仅是一个层级的政府。 分税制是一种国家财政框架，与中国的国家治理结构相适应。从中国的国家治理结构来看，实际上只有两个层次:中央和地方。地方是一个整体，在不同的地方，省、地、区、乡的权力划分是不同的，属于“地方治理”的范畴。地方立法权属于最高地方政府——省级政府，省级以下政府不能分享。 联邦制国家的治理结构与中国完全不同。在美国，联邦和州不是从属关系，而是平等主体的契约关系。中国是一个统一的国家，中央政府的权力不来自地方政府。相反，地方政府的权力来自中央政府，中央政府在中央政府授予的权力范围内运作。 所谓的分税制也指中央和地方政府；至于是否在地方政府内部实行不同层次的分税制，由地方政府自主决定，没有必要照搬国家一级的分税制。 21世纪:一个成熟的外国分税制国家基本上是一个三级政府。一些专家建议降低政府层级，实现标准化的分税制。我们能像联邦国家一样清楚地划分各级政府的权力和责任吗？ 刘尚希:中国的权力划分根据权力要素分为决策权、行政权和支出责任。除了国防和外交事务完全归中央政府所有外，其他领域的权力和责任基本上由中央政府和地方政府共同承担:中央政府有更多的决策权，而地方政府有更多的执行权和支出责任。 中央决策层支付，或中央政府支付一部分，地方政府也支付一部分，这就是常说的“上有令，下有令”。这促成了中国单一制国家独特的治理结构:中国中央政府是世界上最小的中央政府，中央公务员约占全国的5%-6%，地方公务员占大多数；在财政支出中，中央政府的比例仅为15%，地方政府的比例为85%。与西方国家相比，中国的中央政府是一个“小政府”。中央政府只有决策的能力，这使得中央政府只有在国防和外交领域实施的能力。其他领域需要高度依赖地方政府，而且有必要发送文件和召开会议来传达决策。因此，我们的权力划分与联邦国家完全不同。因此，地方政府由几个层次组成，而第四、第三或第二层次是次要问题。这只是地方治理的内容，各地都可以因地制宜。21世纪:当前分税制的主要问题是什么？如何改进它？ 刘尚希:在理解了国家治理和地方治理的区别之后，相应地，当前分税制的运行主要包括两个方面:一是中央与地方政府的关系需要调整；第二，地方内部关系也需要调整。 首先，中央和地方政府之间的关系。市场上流行一句话，“事权下移，财权上移”，这可以说明当前金融体系运行的矛盾——支出责任更多地由基层政府承担；但是有些不准确。如果我们笼统地说“权力”，而不考虑“权力”的构成——因为权力总是由中央和地方政府分享，中央政府行使更多的决策权，而地方政府行使更多的行政权和支出责任——我们就不能笼统地说“权力下移”。 根据1994年分税制改革的设想，中央政府占收入的60%，支出的40%；地方收入占40%，支出占60%，这样中央政府就可以平衡地区差距。目前的趋势是，中央财政的比例越来越低，2012年降至48%。面对这种趋势，即使不进行营改增，中央和地方的财权划分也需要调整。 与此同时，地方财政支出比重达到85%，监管成本高，导致大量资金浪费损失。这使得改善财务状况变得困难。 因此，需要双向调整。一方面，有必要将一些权力的决策权下放给地方当局，这就是所谓的“简政放权”，因为地方当局对实际情况有更好的了解，能够做出更有效的决策。另一方面，有必要将一些权力的行政权转移给中央政府，并扩大中央政府的规模，这可能涉及对一些事项的“垂直管理”，尽管有些事项可能仍需委托给地方代理人。 对于具有强大溢出效应的事项，应将行政权力和支出责任移交给中央政府，如大型河流的治理和边境防卫；另一个例子是全国人口流动及其基本养老保险。 此外，应调整地方政府内部的财务关系。1994年分税制最初处理的是中央政府与地方政府的关系，但地方政府也照搬分税制模式，将剩余的税收在各级政府之间进行分配，过分强调“分级财政”，而忽略了管辖权的责任。 分级财政的一个结果是，每个部门在不同的级别上管理自己的食物，省级主要管理省级的财政平衡，但不注意其管辖范围内的财政平衡。市政一级也是如此。在地方政府内部，上级政府拥有很大的权力，因此它掌握了更多的税收权力，并将支出责任转移到基层政府。2005年以前，基层财政困难，半数乡镇无法支付工资，这就是造成这个原因。后来，中央政府采取了一系列措施。如果省政府给市县政府转移支付，他们可以得到财政奖励。通过这种“胡萝卜加大棒”的做法，基层政府的财力可以得到基本保障。然而，这也是一个暂时的解决办法，根本的解决办法是强调各级地方政府的“管辖责任”。也就是说，除了确保同级财政资源的平衡外，各级政府还需要注意各自管辖范围内的纵向和横向财政平衡。 只有加强管辖范围内的责任感，才能解放一些不适合的地方。一些主体功能区本应承担生态责任，但却不适合产业发展，在分餐制金融体系的压力下被迫发展产业，造成了生态环境的破坏。 目前，中国是一个五级政府，中央政府不可能管理县和乡两级的事务。只有增强地方政府的财政管辖权意识，地方政府才能真正实现财力与权力的匹配。例如，教育在县级财政支出中占很大比重，负担很重。今后，一些支出责任可以转移到市甚至省一级，以确保各级政府财政资源的平衡。 地方税的分配应以“消费” “21世纪”为基础:随着当前营改增，地方政府失去了它的主要税种。许多省份呼吁中央政府向地方政府转移更多的财政资源或财政权力。你怎么想呢? 刘尚希:从目前中央政府和地方政府之间的财政资源比例来看，中央政府只占不到一半，因此进一步扩大地方政府的财政资源是不现实的。在世界各地，中央政府带头是很常见的。此外，许多小额税收原本属于地方政府，从数量上来说，扩大地方政府的财权不成问题。关于地方主体税种的建设，关键在于完善地方税制。首先，有必要明确什么是地方税体系的税基，然后决定向地方政府提供哪些税收。地方税由共享税和专用税组成。至于地方专利税的构建，我认为应该把它放在“消费”上，而不是放在“生产”上，在“消费”的基础上创设地方专利税。 如果地方税收主要来自“生产”环节，那么地方的努力将指向生产，并热衷于从事各种大型工业项目。这不利于节能减排和环境改善，与生态文明建设背道而驰。转向“消费”有利于扩大消费和内需，促进城市化，因为人多了，消费就多了，税收就多了。如动产消费、房地产消费、服务消费、文化消费、健康消费等。，可以成为当地的税基。 然后是具体的税收。消费税，其中大部分可以认为是留给地方政府。进一步扩大消费税的征税范围是既定的方向。对于游艇和私人飞机等高端消费品，消费税可以留给地方政府。此外，车辆购置税还以消费税为计税基础，因此可以考虑从现行的中央税收改为地方税收。

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