吴敬琏 ：改革不能胡子眉毛一把抓

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11月9日至12日召开的十八届三中全会引起了社会各界的广泛关注。这次会议被认为是新政府深化经济改革的关键。历届“三中全会”都以“改革”为主题，因此本次会议的改革议题备受期待。1978年十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，以农村改革为突破口，中国经济开始加速发展；20世纪90年代初，以邓小平“南方谈话”和十四届三中全会“建立社会主义市场经济体制”为标志，中国的改革开放进入了一个新阶段；随着2001年中国加入wto，“以开放促改革”重新启动了中国新经济增长的进程。如今，中国经济多年保持高速增长后，改革红利逐渐消退，经济体制内的深层次矛盾逐渐暴露出来。国内经济体制改革已经涉及到深水领域，因此，抓住战略机遇深化改革迫在眉睫。 为了给经济金融改革提供政策建议，中国金融四十论坛(cf40)于今年3月22日正式启动了2013年内部重大项目“深化经济体制改革重点领域一揽子计划”。研究组成员包括:、、、李波、马军、魏建宁、、、周、、等。 3月以来，课题组已召开了12次内部研讨会和媒体见面会，先后完成并发布了“新形势下对外开放战略布局”、“财税体制改革思路”、“构建有利于地方改革创新的统一市场”、“社会保障制度改革方案设计”、“建设法治市场经济”、“土地制度改革与新型城镇化”等6个子项目报告。其中， 在本期中，该报选取了该报道的一些关键内容，该话题的主要发起者吴敬琏就该话题的由来、财税改革、社会保障改革等问题发表了自己独特的见解。在主题的内部研讨会上，为了让读者满意。 支持改革方案的“最低方案”的由来 作为2013年内部重大项目“深化经济体制改革重点领域一揽子方案”的发起者，我想谈谈我对为什么我在金融四十论坛的同事应该积极参与深化改革总体方案的讨论的理解。去年11月，十八大郑重宣布，要以更大的政治勇气和智慧，抓紧时间深化重要领域的改革。根据过去的经验，改革目标确定后，应该做的是制定改革的总体规划。按照去年12月中央经济工作会议的要求，2013年要“深入研究全面深化改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革的总体规划、路线图和时间表”。 有些人认为所谓的“顶层设计”是指高层官员的设计，所以它只与高层官员有关。这种观点似乎是一种误解。所谓“顶层设计”，是指经济社会大系统的顶层设计。这显然关系到我们整个社会的所有成员。所有公民都应该参与其中，积极提出自己的意见。 现在，负责设计总体改革计划的中央工作组已经成立并开始工作。作为经济和金融专业人士，我们有责任根据自己的研究从学者的角度提出独立的意见。根据我的观察，许多现任官员对现行制度和政策并非没有不满和困惑，但因为他们置身其中，他们往往找不到解决办法。学者们的意见也会启发和帮助他们提出改革方案。现在矛盾越来越多，经济和社会制度中有许多方面需要改革。不可能涵盖整个改革计划的所有方面。向四面八方进攻只会分散你的注意力，甚至一事无成。因此，在深入研究当前社会经济问题和找出问题的制度根源的基础上，我们应该选择最关键和最密切相关的改革项目，并就所谓的“最低一揽子”配套改革方案提出建议。财税改革:放权给地方政府要慎重大多数人对中央和地方财政关系中存在的问题有共识，即地方政府财权和支出责任(“权责”)的不对称。然而，在如何解决这一矛盾上却有很大的分歧。一种观点是进一步将财政资源下放到地方政府。例如，一些学者认为中国应该建立一个类似于欧盟的分权金融体系。如果欧盟被视为一个国家，每个成员国就相当于我们的地方政府。他们主张将财权下放给地方政府，这样他们的收入权可以与同事的权利相匹配，并弥补他们的开支。 然而，在我看来，用欧盟来比喻中国的金融体系是不合适的，因为欧盟不是一个国家，也没有统一的金融体系。这是欧元危机的一个重要原因。 从中国的实际情况来看，根本不可能进一步下放财政资源以满足当地的支出需求。 一方面，根据国家财政支出总额的构成，中央政府的份额不到20%，而地方政府的份额超过80%，因此中央政府几乎没有财政资源可以下放。另一方面，由于地方政府在职能和行为上存在一些问题，很多地方都在搞形象工程和政绩工程，而楼堂馆所的财力又很短缺，恐怕再多的钱也不能满足需要。 自改革以来，一直有一种观点认为，将权力下放给地方当局就是改革，从中央当局那里收集权力是保守的。这种说法的缺点是，它假设地方政府的行为是正常的，而中央政府的行为是不正常的。事实上，由于政府改革不到位，各级政府都存在职能错位的问题。 目前，许多地方政府存在“公司化”现象，即“书记为董事长，市长为总经理”，整个地区作为一个企业来管理。然而，地方政府毕竟不是独立的企业，也不受股东和董事会的约束。还有各种各样的缺点。 香港大学的许程刚教授在《美国经济文献》发表的一篇论文中指出，中国现行体制的核心问题是“分权的威权政府”，它依靠威权主义来追求自身利益，即最大化其成就。 这种将政治成就最大化的投资冲动的一个突出表现是旧的城市化运动。 在各国工业化和现代化的历史中，城市化是由市场引导的自然演进过程，其基本功能是通过人口集中提高经济效率。然而，在当前的中国体制下，城市化的目标是扩大城市规模，展示成就。因此，土地的城市化比人口的城市化要快得多，导致大量土地和投资的浪费。建成城市的运营效率普遍很低，有的甚至成为“空城”或“鬼城”。 从宏观经济的角度来看，一些地方的城市建设投资已经成为一个无底洞，不仅大大超出了自身的财力，也超过了地方的gdp。如此大规模的投资从何而来？除了出售土地，它还大举借债。因此，地方债务迅速膨胀，甚至对宏观经济稳定构成威胁。在这种情况下，把重点放在满足地方预算的支出需求上可能是不合适的。 在我看来，另一个解决方案可能更好，即根据所谓的“金融联邦主义”原则，国家公共产品由中央政府提供，而地方公共产品由地方政府提供。 具体来说，首先，部分支出责任，如义务教育经费和公安检查法支出，是从中央政府收取的；第二，开征新税，增加地方分享税的比重，增加地方收入来源。第三，规范转移支付制度:增加一般性转移支付，减少专项转移支付。社会保障制度改革:要注重运行和市场1993年，十四届三中全会提出了一项重要原则，即把资金的行政管理与资金的运行和使用分开，但没有做到。2002年辽宁钼矿事件后，朱镕基总理要求刘遵义教授制定建立全国社会保障基金理事会的方案。虽然这一基金已经建立，但它只是作为国家财政的一项特别储备。2004年，美国专家彼得·戴蒙德教授访问中国，再次探讨了这个问题。然而，经过多次波折，最终没有形成文件，尽管全国社会保障基金理事会确实想成为一个机构，让雇员在这种单独的条件下管理他们的个人账户。我认为十四届三中全会的决议应该作为制定政策的依据。我赞成付款标准与付款挂钩的观点。我们应该真正为每个人实现它，而不是用平均值来概括它。名义账户制度与个人账户的实现。马丁·费尔德斯坦主张建立个人账户，而戴蒙德则建议中国应该效仿北欧，实行名义账户制。我更喜欢后者。 医疗保健的性质基本上由上届政府决定。虽然使用了一个较软的词，即“公共福利”，但它实际上是“公共产品”。现在政府面临着巨大的压力:一方面，由于医疗保健是一项公益事业，它应该由国家来包装；另一方面，这个国家没有那么多钱。医疗服务供给不足，因此有必要动员民间资源投资医疗领域。这样，政府将自己置于一个非常尴尬的境地。至于看病贵、看病难的问题，我认为不应该局限于思想上的争论，而应该从问题本身入手，解决实际问题。我认为，我们应该把医疗资金的筹措和医疗服务的提供分开:基本医疗资金应该由政府来保证，而医疗服务应该通过市场来提供。当然，在市场交易过程中，我们应该通过一定的制度安排来处理信息不对称的问题。

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