燕继荣 ：“淡化全能型政府色彩”

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改革开放以来，中国进行了七轮政府改革。虽然引人注目的是政府机构的改革，但实质上要解决的问题是政府职能的转变。特别是，本届中央政府以中华人民共和国成立的名义，把政府职能转变作为政府改革的中心。那么，在实际改革中，如何处理好机构改革和职能转变的关系呢？未来会有机构改革吗？下一步政府职能将如何转变？ 21世纪经济报道采访了北京大学政府管理学院教授、国务院政府职能转变专家小组成员严。在他看来，机构改革不是评估政府改革的重要依据。“重要的是要看它是否坚持管理与行政分开、政府与企业分开的原则，以及它是否削弱了政府的全能。”。 “淡化全能政府的色彩” “21世纪”:在中国过去30年的七轮政府改革中，机构改革与政府职能转变密切相关，但每次改革的重点都不一样，那么机构改革与政府职能转变的关系是什么？ 严:机构改革与政府职能调整密切相关，但它们是两回事。机构改革主要体现在政府机构的变革上，如“大部门制”或“小部门制”、“大政府”或“小政府”、机构精简或创设、机构分立或合并等。中国以前的政府改革经历了精简和扩大机构的过程，然后在扩大后进行精简，这一过程重复了几次。当然，机构改革或调整的目的是为了更好地履行其职能。在原有的计划经济体制下，大部分政府职能属于计划管理，甚至许多属于有计划的管理。市场化改革后，对政府提出了一个重要的要求，即政府的职能应该从计划管理向提供更多的公共服务和公共管理转变。因此，职能的转变主要体现在政府职能的转变上，这就要求重新界定政府应该做什么，为谁做，如何做。 现在的基本共识是，政府应该做的是提供公共管理和公共服务，包括提供法律秩序、必要的公共管理、社会保障和公共服务。为了更好地履行这一职责，政府需要转变其角色，从一个动手的全面角色转变为一个提供制度平台和管理服务的支持和辅助角色。就像唱歌和表演一样，政府不仅搭建舞台，提供表演设备，还充当编剧和导演；很多时候，政府不得不组织演员，或者干脆扮演演员，亲自上台表演；即使演出中没有观众，或者观众担心品味不好，政府也应该组织观众，或者干脆拉人坐在台下，实行“参与式观看”。 观察中国的现实，政府独自组织社会生活、经济生活和文化生活是很常见的。如果人民没有能力和力量来组织社会、经济和文化生活，政府应该带头推动这种生活，并把它视为一种示范，这是可以理解的；当人民有能力、有力量、有强烈愿望的时候，由政府来领导和安排是不可想象的。许多研究认为中国政府是一个全方位的政府，它不仅是管理者，也是组织者，一切都是由政府组织和管理的。事实上，像党和政府这样的单一组织无法满足社会生活的多样化需求；真正的社会生活不仅是政府和政党组织的生活，也是人民自发组织的社会生活。多样化的社会生活需求和单一的组织机制可能是当今中国社会的基本矛盾。理论和经验都表明，政府改革的重点是转变职能，转变职能的主要任务是淡化全能政府的色彩。因此，当我们评价政府改革时，制度改革不是一个重要的依据，但重要的是看它是否坚持政企分开的原则，是否淡化了政府的万能性。 管理和行政的分离，以及政府和企业的分离，实际上是在一定程度上改变职能:政府不再自己做这件事，而是在改变，以提供法律制度的框架，提供公共管理和公共服务。在这里，最大的公共服务是社会福利。因此，建立和完善社会福利保障体系是以职能转变为导向的政府改革方向。 中国政府职能转变的改革已经进行了多次，总的方向是正确的，但重要的是政府职能没有完全转变。因此，政府职能转变需要进一步推进。 21世纪:无论是政府职能的转变还是机构改革，可以看出政府澄清了与市场和社会的关系，寻求政府的边界，但决定政府边界的是政府本身。这是一个悖论吗？ 严:从某种意义上说，这的确是一个悖论，不容易打破。政府改革只能由社会和企业的发展以及公众需求来推动。但无论如何，它最终将转化为政府行动。没有政府的配合，很难实现职能转变。政府中的改革派可能是解决这一矛盾的重要因素。 “政府投资应该退出民间投资领域”[h/]“21世纪”:本轮中央政府职能转变以行政审批为突破口，原因是什么？未来如何推进政府职能转变？ 闫:只有从战略的角度来看，行政审批改革才可能比较容易推进。经济领域的一些重大改革，如国有企业改革，涉及一些更为关键的问题，但也非常困难。在下一次政府职能转变中，首先必须尽可能地放弃和减少行政审批。由于行政审批属于事前管理和计划管理的手段，需要转变为事中和事后管理。 其次，政府公共服务窗口必须得到加强、固定和制度化，因为它是改变政府管理模式的一种手段。 第三，必须建立社会保障和社会福利等公共服务，并使之尽可能普及和平等。当然，这绝对是一项长期任务。 第四，丰富基层社区公共服务和管理的供应。因为大多数人的公共服务需求都在这个层面上，而最初的系统关注点不在这个层面上。第五，社会建设。社会建设包括社区建设、社区建设和公共服务社会化，必须形成竞争机制——没有竞争，显然不可能提高基层公共服务质量。 21世纪:政府想要澄清与市场的界限。在经济领域，政府需要什么样的改革来改变其职能？ 严:要转变政府在经济领域的职能，国有企业的改革是非常必要的，必须打破垄断，为民营企业和民间资本让路。此外，政府行为在一定程度上决定了经济增长方式，因此有必要规范政府行为，尤其是控制政府收支。这是经济领域政府职能转变的关键。此外，项目投资、土地审批和产能管理也应纳入改革范围。在经济领域，有大量的政府投资来刺激经济增长，这显然是现在无法做到的。政府转型的功能在于，如果人们能够投资，政府投资就应该退出。最后，政府还应为企业和社会的自主创新提供政策支持，并提供良好的服务。归根结底，经济竞争是创新力的竞争。 没有制度改革，政府职能的转变可能只有失败 “21世纪”:你把政府向社会购买服务视为政府职能转变的一项重要任务，但即使在一些改革进展迅速的地方，提供服务的主体绝大多数是政府经营的行业协会和其他机构，而私人机构只是点缀。 严:其实，不管是政府办的社会组织还是私人办的社会组织，关键不在于谁来管，而在于有没有竞争。竞争要求引入公平竞争和淘汰机制，否则，甚至私人社会组织也可能与政府结成腐败联盟，以获取政府服务采购。 “21世纪”:在政府职能转变的过程中，如果不进行相应的制度改革，是否有可能出现这样的结果，即这些机构重新授权自己，从而重新启动改革？ 严:确实有这个问题。例如，中国的许多开发区都探索了一套精简高效的管理系统。然而，近年来，许多开发区的这套制度通过与原有的行政机构对接得到了纠正，又恢复了原来的大而全的制度。这也表明，如果仅仅改变政府职能而不进行相应的制度改革，整个改革也可能失败。 “21世纪”:就手段而言，“钱袋”和“官帽”必须管理好，但最近的政府改革似乎很少涉及这方面。 严:要控制政府的“钱袋”，就要进行一些政府体制的改革，甚至不仅仅是行政体制的改革。因为这涉及到政府体制改革中的其他权力——由NPC和CPPCC监督行政机构。

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