侯永志 ：中央与地方政府要有相对清晰的权力边界

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2012年，国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部开展了关于优化和规范各级政府间权责关系的研究。国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部主任侯永志表示，政府间关系，特别是中央与地方关系，已经到了改革的关键时期。 侯永志向《21世纪经济报道》解释说，改革开放以来，以分权为核心的政府治理模式的改革对中国经济的快速增长起到了巨大的推动作用，但随着经济社会的转型，这种模式的负面效应日益突出。 在他看来，以分权为基础的政府间关系不仅鼓励地方政府发展经济，而且导致中央与地方政府之间的利益博弈，从而导致地方政府之间的不正当竞争、不正常的经济秩序和市场分割等一系列问题，严重阻碍了中国经济发展方式的转变。他认为，政府间关系改革有三个关键任务:改革权力和责任的交错分配，明确中央和地方政府的权力和责任，加强中央和地方政府之间权力和责任分配的标准化和制度化。21世纪不同层次的政府间关系存在五个问题:如何评价中国不同层次政府间关系的现状？ 侯永志:政府间关系是指政府之间以及不同区域政府之间的纵横交错的关系，包括中央政府与地方政府、地方政府与地方政府、政府部门与地方政府的关系。 改革开放前，中国实行高度集中的计划体制，政府间的关系一般是一种自上而下高度整合的层级控制模式。改革开放后，按照“简政放权”、“放权让利”的主要思路，打破了高度集中的行政管理体制，逐步形成了“多部门整合、分级授权”的网络型政府间关系。 经过多年的改革，我们应该充分肯定我们在转变政府职能、理顺政府间关系方面取得的巨大成就，但也应该客观地认识到其中存在的主要问题，主要表现在五个方面:交错式的二元管理体制导致行政效率的降低；强调上下对应关系的建立导致政府间关系的划分；权责错位导致权力寻租和责任模糊；中央与地方的权力界限不清、不科学，导致权力实施的扭曲；政府间关系中法律制度规范缺乏强有力的约束，导致政府间的非制度博弈日益加剧。 21世纪:对于上述五个问题的第三和第四点，你能介绍一下研究结果吗？侯永志:让我们先谈谈第三个问题。现代政府是在相应的权责体系下建立的，即“权力大，责任小，或权力小”。没有权利的责任会限制行政主体的主动性和创造性，而没有责任的权利会给权力寻租留下空间。在中国，权利和责任的不平等是基本公共服务均等化难以有效实施的原因之一。让我们来谈谈第四个问题。中央权力和地方权力的相对明晰是现代社会的一个重要特征。也就是说，中央权力应该反映中央性，地方权力应该反映地方性。但是，从我国宪法和相关法律法规来看，中央政府的权力范围很广，地方政府的权力来自中央政府的授权。然而，在大多数情况下，中央政府的权力应该通过地方政府来实施。在这种制度背景下，地方政府实际上享有更大的权力，这反过来又导致地方政府在一定程度上走自己的路。 优化21世纪中央与地方关系权责的具体思路[h/]针对上述问题，课题组提出了哪些改革思路？ 侯永志:基于政治统一、发展与服务平衡、效益范围与效率四项改革原则，课题组提出以下改革思路:在维护中央政府权威的前提下，基于适应经济发展方式转变的客观要求，以中央与地方的财税关系为突破口，以“权责一致、适度集中、相互制衡、科学规范”为总体目标，构建新型政府间权责关系。 21世纪:研究小组提出了什么具体的想法来优化中央和地方政府之间的权力和责任？ 侯永志:首先，从经济发展的权力和责任来看，它主要涉及宏观调控、市场调节和公共资源配置等关键领域。(1)宏观调控，权责应集中于中央政府，以便更有利于国民经济的稳定发展；(2)市场监管主要是指促进有效市场竞争和消除市场负外部性的基本制度，如知识产权制度、市场准入、价格控制以及质量、资源、环境和安全的监管。从维护政令统一和效率最大化的原则来看，决策权和监督权主要属于中央政府和省级政府(考虑到我国地区差距较大，省级政府可以享有一定的决策权)，实施和管理权主要集中在市级政府。(3)资源配置。我们应该充分发挥市场配置资源的作用，政府的责任应该集中在决策和监督上，从而提高资源配置效率，有效控制负外部性。对于跨区域(或流域)资源，相应的权力和责任将根据区域范围分配给区域范围内的上级政府；对于主要用于加工和再生产的资源，如矿产资源，市场主要起配置资源的作用，但中央政府和高层次地方政府应承担主要的监管权力；对于重要的战略资源，相应的权力和责任主要属于中央政府。 其次，从政府公共服务的权责角度出发，根据不同的利益范围，兼顾效率原则。(1)对于交通基础设施、市政设施、消防设施等利益界限相对清晰的区域，有必要明确各自的责任主体。例如，高速公路，中央政府负责跨省，省政府负责跨市，同级政府负责本地区(包括县以下地区)的高速公路。(2)对于教育、医疗、社会保障等“以人为本”的公共服务，可以充分借鉴国外经验，由中央政府承担主要责任。政策制定权和监督权属于中央政府，执行权主要集中在县级以下政府，省市政府主要承担管理和部分监督。(3)住房和社区维护以及娱乐文化的责任主要集中在地级以下政府，中央政府和省级政府有权制定和监督政策。 应该强调的是，虽然一些公共服务职能属于地方政府，但中央政府应该拥有制度和标准的决策权以及执行的监督和问责权。建议允许地方政府开征地方税21世纪:财税体制是优化中央与地方关系权责的关键因素。我们应该采取什么样的财税体制改革，以确保各级政府的财力和权力相匹配？ 侯永志:在依法明确划分各级政府的职责和权限后，有必要进一步明确中央和地方政府的财权，并建立严格明确的法律基础，以确保政府之间“责-权-利”的一致性。 我们研究小组提出的具体建议如下:第一，根据各级政府的权责划分，优化政府间的收入分配。统筹考虑不同地区的利益分配，科学论证各级政府的权力、支出责任和财力，按照税收的基本属性和经济效率原则推进改革。适度降低共享税，尽量避免税源跨地区转移造成的地区间分配不公。其次，要加快地方税制建设，增强地方政府财政收入的自主平衡能力。地方税体系建设应在维护国家税收管理统一的前提下，体现正确的利益取向，适应各地区不同城市化和工业化阶段的客观要求。关键是降低间接税(流转税)的比重，增加直接税的比重；允许地方政府根据当地情况征收一些地方税，而不违反国家政策的统一性。 进一步完善财政转移支付制度，有效平衡地区间人均财力。为了减少纳税申报，我们可以考虑用减少的纳税申报增加一般转移支付。尽快调整地方专项转移支付支持体系，提高专项转移支付资金使用效率。对于属于中央政府的职责，应取消地方政府的配套设施，而属于地方政府支出责任范围的中央政府专项转移支付应取消。在遵循经济发展规律和科学计量的基础上，提高不同领域和阶段的均等化水平，以减少改革的成本和失误。 研究制定一部关于中央与地方关系的专门法律 《21世纪》:许多法学领域的专家都指出，要尽快把我国的政府间关系从“权力无序博弈”的局面中推出来，就应该用法律和制度来加强政府间权责关系的规范化。 侯永志:政府间权责关系的调整是一项复杂的系统工程。过去，中国更多地依靠政策和行政命令作为履行政府间责任和权力的主要手段。改革给不同的行为者留下了大量的行动，这导致了中央政府和地方政府之间的相互制约。用法律规划政府间的责任和权力关系非常重要。研究小组提出了两步走的建议。 第一步，建议在法律层面明确界定各级政府的权力和责任。 中国宪法和相关法律已经对中央政府和地方政府的职责和权限做出了一些规定，但这些规定有些原则性，难以操作，这使得政府间关系的改革和调整缺乏足够的法律依据，无论是集权还是分权，导致调整过程中的不确定性更大。因此，建议进一步明确地方政府的法律地位和剩余权力的归属，明确中央与地方政府的权责划分原则、监督机制和相关法律程序(如变更职责的法律程序等)。)。 我们应该借鉴国际经验，加快研究和制定关于中央政府与地方政府关系的专门法案，用相关法律明确界定中央政府与地方政府之间的权责范围，这是各国的普遍做法。例如，在德国，《基本法》不仅规定了各级政府的职责范围，还明确规定了各级政府之间可能出现的职责重叠和错位。又如，日本的《国会法》、《地方自治法》等法案对中央与地方的关系作出了明确规定:一切关系国家根本利益和国计民生的重大事务都属于中央政府，地方政府的一切固有事务和中央政府委托地方政府的事务都由地方政府在中央政府有关法律的指导下独立处理。 因此，中国应充分借鉴国际经验，加快相关法案的研究和制定，明确各级政府的具体职责范围和权力划分，明确中央政府与地方政府的立法和司法关系，明确中央政府对地方政府监督的程序和方法，从法律上明确权责关系和领导机构关系，在统一的法律框架下推进公共权力的规范运行。

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