隆国强：以自贸区推动经济升级、推动对外开放

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中国经济正站在一个新的十字路口，增长放缓似乎是一个长期趋势。内生力量可能已经略有枯竭，国际竞争环境严峻。中国需要酝酿另一个历史性突破，通过开放推进改革。 在改革开放前的30年里，中国凭借低成本和改革开放的优势，从西方的贸易封锁国一跃成为世界第二大贸易国。然而，随着低成本优势的耗尽，中国经济急需转型。如何深化改革？如何扩展它？在全球经济中重新定位中国是中国目前面临的最大问题。 9月21日，上海自由贸易试验区成立。上海自由贸易试验区作为外界理解“李克强经济学”的一个步骤，引起了广泛关注。这对中国未来的经济增长、对外开放程度和体制改革具有重要意义。新时期中国应如何调整对外开放战略，如何在tpp模式下实现突破？ 21世纪经济报道采访了国务院发展研究中心办公室主任、党组成员龙国强。在采访中，他反复强调，必须从李总理“建设升级版中国经济”的角度来理解。“上海FTZ不仅是上海的问题，而且是中国下一轮改革开放的一部分，是全国的问题。”21世纪对外贸易开始出现结构性变化:“引进来”和“走出去”是我们对外开放的两个方面。与过去相比，在全球经贸结构调整和国内经济升级的双重变化中，我们的对外开放发生了哪些新变化？ 龙国强:全球金融危机之后，世界经济正处于大调整、大变革时期。这里有许多挑战和机遇。中国共产党第十八次全国代表大会经过慎重权衡后指出，我们仍然处在一个充满战略机遇的充满希望的时期，但是挑战和内涵已经发生了变化。我个人理解，过去有利于扩大加工贸易的机会，已经变成了有利于利用外部资源和市场加快中国转型升级的机会。现在最时髦的词是一个有利于建设中国经济升级版的机会。 从“引进来”的角度来看，随着中国比较优势的变化，在投资者眼中，中国的继续加工贸易和劳动密集型产业不再是他们的首选。为什么来中国？为了开放市场，我们必须开放中国的人力资源。据我们调查，危机爆发后，跨国公司开始调整对话策略，开始将高端制造活动、经济和服务活动转移到中国，包括金融总部、R&D等。 从“走出去”的角度来看，我认为有两个非常好的机会:第一，危机爆发后，它为中国企业提供了以低成本进行海外并购的机会，现在他们不得不把人们不愿意卖给你的东西卖给你；第二，本来卖给你很贵的东西可以说是以相当低的价格卖给你的，这大大降低了企业国际扩张的成本。 “21世纪”:尽管近年来对外贸易数据经历了季度波动，但对外贸易的增长率远远领先于欧美贸易大国。从出口产品来看，机电产品占有很大份额；从出口市场的角度来看，新兴经济体的市场正在逐渐扩大。你如何看待这一变化？ 龙国强:“走出去”的另一个机会是帮助扩大技术密集型产品的出口。总体而言，全球金融危机导致外部需求萎缩，增长需求大幅下降，但出现了结构性变化。无论是发达国家还是发展中国家，发达国家都面临着更新基础设施以实现再工业化的需要。 在发展中国家，正是在这一领域，中国形成了强大的竞争力，以便迅速推进工业化和城市化，建设新的基础设施。以工程承包为载体，我们的成套设备，包括发电设备、成套水泥厂和运输设备，都反映出中国的制成品已经发展到一个新的阶段，一些技术密集型产品已经开始具有国际竞争力。 可以说，这种国际竞争力是在过去二三十年里，在巨大的国内基础设施建设市场中培育出来的。随着国内市场竞争的加剧，其技术水平有所提高。因此，在这个时候，尽管全球外部需求总量确实显示出缓慢的增长，但结构性变化使得技术密集型产品在发达经济体和新兴经济体中都显示出良好的需求态势。21世纪:中国刚刚建立了第一个自由贸易区，但世界其他地方也有自由贸易区。那么，建立中外自由贸易区的基本条件是什么？中国的自由贸易区和国外的自由贸易区有什么相同点和不同点？ 龙国强:世界上有成千上万个自由贸易区，但是它们的名字不同。有些被称为自由贸易区，有些被称为对外贸易区，有些被称为自由港。然而，这些自由贸易区有一个共同的特点，即根据《京都公约》，外国货物在进入该区时免除关税，这通常被称为“国内清关”。中国前些年设立的一些海关特殊监管区，如保税区、综合保险区、出口加工区等，具有“境内通关”和免征关税的特点，也是自由贸易区。事实上，这个上海自由贸易区是前海关特别监管区的升级版。这不是保税区的突破，而是在政策和管理上更加自由、更加开放、更加高效。 人们通常会想到自由贸易区，这是像香港和新加坡这样的综合性自由贸易区，涵盖加工、贸易、金融、服务等内容。我国原保税区和出口加工区定位为国际贸易、国际物流和简单加工制造，功能相对单一。上海自由贸易区最大的变化是服务业的广泛开放。 21世纪:中国有许多城市申请建立自由贸易区。为什么中央政府把第一个自由贸易区放在上海而不是其他地方？例如，假设FTZ位于厦门，厦门是一个岛屿，管理可能更好。 龙国强:FTZ的建立不是为了控制它。为什么主要是这样？你必须明白，这是李总理所说的中国经济的“升级版”。中华人民共和国成立后经过60年的发展，中国经济在最初的60年里为快速工业化奠定了基础。推进工业化的途径在前30年是计划经济，在未来30年是改革开放和社会主义市场经济——方法不同，但目标没有变。应该说，快速推进工业化的战略已经初见成效——中国现在是世界上最大的制造业国家，制造业的增加值超过了美国。然而，中国现在面临的问题是，它在全球分工中的地位仍然相对较低，它在全球竞争中所依赖的低成本劳动力的优势正在迅速削弱。因此，在外部，中国应该提高其在全球生产价值链中的地位；从内部看，整个经济结构应该转型升级。那么，这种经济升级实验必须引领国民经济，而且必须在国内最发达和最先进的地方进行。因此，这不是一个不能先控制的问题——如果你想控制它，最好控制新疆沙漠中的一块土地。因此，选择上海建设第一个自由贸易区是必然的。 21世纪:社会各界对FTZ有着不同的期望，如政府职能转变、市场开放、投资体制改革、金融开放创新等。，但也有观点认为，FTZ不是像金融开放创新那样进行改革实验的合适平台，因为在FTZ进行这些实验不能脱离该地区以外。你怎么想呢? 龙国强:我们不能指望上海自由贸易区能解决中国经济的所有问题，也不能把改革开放的所有任务都放在上海自由贸易区的头上。上海自由贸易区的使命主要体现在三个方面:一是开放和规范服务业；第二，促进货物贸易；三是投资准入管理制度改革。至于金融开放和金融改革，上海自由贸易区可以有所作为，但很多都不适合。包括利率市场化，特别是人民币的自由兑换，恐怕FTZ完全做不到。如果上海自由贸易区能够在上述三个方面取得成功，并总结经验，那么上海自由贸易区是可以复制和推广的，它将做出巨大的贡献。此外，在上海自贸区建立之前，深圳前海已经开始对金融开放和人民币国际化进行一些探索。总而言之，中国很大，中国的自由贸易区不会是唯一的。根据不同地区的区域优势，可以围绕建设中国经济升级版的方向进行许多试验。永远不要错误地认为所有的实验都必须首先在上海自由贸易区进行，它不可能承担这样的任务。 21世纪:从FTZ公布的外国投资负面清单来看，它似乎是外国投资产业目录的复制品。在许多方面，甚至连表达方式都没有改变，甚至增加了一些禁止外商投资的新领域。为什么？ 龙国强:总体而言，上海自贸区在服务业准入方面已经开放了18个部门，与《外商投资产业目录》不完全相同。更重要的是，最初的外国指南目录是否定列表和肯定列表的混合，现在是否定列表管理。肯定列表的实际含义是，没有规定，你不能进入你不能进入的字段。如果这是一个不在政府行业名单中的特别创新的行业，你甚至不能注册。负面清单是“禁止入内”，其最重要的价值是政府管理理念的转变。 21世纪:在未来，负面清单只会缩小，不会扩大？ 龙国强:负面清单比较长，因为刚刚通过审批，但会不断调整，使之越来越短——负面清单越短，就越开放。 21世纪:从你刚才所说的，毫无疑问，上海代表中国参与全球竞争，它的竞争对手是像伦敦和纽约这样的国际城市。从这个角度来看，FTZ显然只是迈向世界顶级城市过程中的措施之一。今后将采取什么主要措施？ 龙国强:还有很多更具体的措施。对上海来说，自由贸易区是建设首都中心的具体措施之一，有些方面是非常有力的支持，比如国际航运中心，对贸易便利化要求很高。但当它在全国推广时，其意义可能更大——那就是，它肩负着探索中国下一轮改革开放的重任。 21世纪:就FTZ而言，除了我们已经看到的计划和负面清单，接下来将采取什么行动？ 龙国强:上海下一步的任务很重:根据试点目标，需要制定多种管理方法，构建多种管理体系。制定一系列法律法规势在必行。第二，要尽快进一步修改负面清单，不断扩大对外开放。三是舆论特别关注负面清单、入境前国民待遇、备案制度和登记制度。接下来的问题是，政府监管什么？应该在一个新的环节进行监督——在这个过程中会出现什么问题？如何防止这些问题？如何解决这个问题？如何在此基础上总结和修改法律法规？ 21世纪:几年来，中国先后批准了一系列各种类型的试验区，但实际效果并不明显。因此，有一种观点认为，一些方向由中央政府明确规定的事情应该在中央政府的高层设计，而不是让地方政府去探索和拖延时间。因此，人们担心自由贸易区可能会成为改革的一个延迟。你怎么想呢? 龙国强:这个问题不能泛泛而谈，要具体问题具体分析。本地试点具有本地试点的优势，而顶层设计具有顶层设计的优势，但它们并不相反。中央政府已经做了一个顶级的设计，但它仍然需要先在某个地方尝试。每个人都应该明白，上海自由贸易区不仅仅是上海的事情，而是中国下一轮改革开放的一部分，是全国的事情。如果定位于探索中国新一轮改革开放，地方实验与顶层设计是一致的，但只是工作中的不同环节。过去30年来，中国的改革总体上进展顺利。其中一个最重要的原因是顶层设计可以更好地结合群众的主动性。 高级别区域一体化试验 “21世纪”:世贸组织多哈回合谈判受阻，美国试图以tpp为突破口，建立一个由它领导的跨太平洋(市场、磋商)经济合作机构。以美国为首的tpp和ttip谈判为标志，国际经济贸易规则开始重构。中国如何适应未来可能出现的新规则？ 龙国强:建立上海自由贸易区的重要背景是，我们面临着区域经济一体化的重要机遇和挑战。第二次世界大战结束后的前50年，多边体系以对外贸易协定为主体，促进全球贸易的统一对话。即使在中国加入世贸组织之前，中国也享有全球贸易和投资自由化带来的机遇，但贸易和投资自由化反映了生产力发展的内在因素。多边主义难以推进，区域贸易一体化已成为一种趋势。也就是说，如果所有国家不能一起谈判，那么几个国家应该先谈判，使贸易和投资的道路更加自由化。现在区域贸易一体化已经成为进一步推动贸易和投资自由化的主要载体。 加入世贸组织后，我们还积极实施自由贸易区战略。我们与东盟、香港、台湾、新西兰和瑞士等一些发达经济体签署了一些协议，但我们可以看到，一些发达国家正处于领先地位，例如美国现在正在谈论的跨太平洋伙伴关系协议(tpp)。在促进自由贸易安排的同时，我们正在为全球贸易建立新的基本规则。这些规则中的一些可能是针对我们的。 21世纪:美国没有故意将中国排除在tpp谈判之外吗？是因为我们自己的考虑，我们暂时没有参加这次谈判，还是因为我们还没有准备好？上海自由贸易区能否被理解为被赋予了符合tpp规则的测试角色？ 龙国强:进一步促进和扩大开放将涉及到投资和服务贸易的开放。在这个过程中，根据过去30年的经验，享受全球一体化的好处是逐步开放的。 探索上海自由贸易区如何扩大对外开放，探讨世界上正在酝酿的外商投资负面清单的管理方法等。这些都是下一步区域贸易一体化中遇到的问题。首先在一个特定的区域尝试。如果有什么问题，我们可以避免，所谓的风险是可以控制的，同时在参与区域一体化的过程中积累应对这些挑战的经验。 上海自由贸易区起到了实验探索的作用。正因为如此，你会发现上海自由贸易区在功能上与以前的海关特别监管区有很大不同。上海自贸区除了以往的保税进口货物和便利海关监管外，一个非常重要的内容就是服务业的开放。在国务院批准的文件中，首次批准了6个领域18个部门的名单。同时，园区特别强调探索政府职能转变、商业登记、外商审批转负面清单、各监管部门协调统一执法的管理方式，探索多方面的改革，希望通过这种方式积累经验，进一步扩大对外开放，推动国内经济体制改革。 21世纪:未来中国在新的国际经贸框架下的新优势在哪里？ 龙国强:中国在全球竞争中的优势在不断变化。在最初的30年里，中国是在全球竞争中受益于全球经济发展的少数发展中国家之一。经济全球化的好处在不同国家之间分配不均。发达国家整体受益，而发展中国家受益较少，而中国很少在这一过程中受益。 然而，30多年后，经济发展将不可避免地导致人均收入水平的提高。从参与国际竞争的角度来看，我们原来依靠低成本，特别是低劳动力成本的优势正在逐渐减弱。因此，在这种情况下，我们应该乐观地看待能否进一步利用全球化的机遇，通过进一步开放和深化改革，使不断变化的优势形成新的国际竞争优势。也就是说，中国在更高技术密集度和更高资本密集度的高价值产业、产品和服务上也有了新的国际竞争力，这是我们进一步对外开放和深化改革的考虑。 从全国发展方向的转变来看，前30年我们是在推进工业化。今天，原来的开发模式似乎有很大的缺点，这是通过投入大量资源甚至牺牲环境成本来实现的。要通过创新优化产业结构。突出的结构性问题是中国服务业严重滞后，涉及两个方面的原因:一是对外开放不足。我们不能及时介绍服务业的概念、形式和管理。二是内部控制过度，抑制创新，不利于服务业创新。因此，我们应该探讨如何通过服务业开放和服务业监管改革来引入服务业发展的新理念。

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