张晓山：减少土地财政依赖 土改阻力会小很多

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如何进行新一轮土地改革，是十八届三中全会十分关注的话题。当前，中国经济正面临转型和拐点。有人认为，中国经济可能从现在开始跌到谷底，因为过去30年改革开放的红利已经耗尽，而相反的观点指出，中国完全可以走出中等收入国家的陷阱，因为体制改革的红利仍在空大量释放，特别是经济发展所必需的各种生产要素。在各种因素中，土地是最基本的。 长期以来，中国的土地制度受到国有土地和集体土地双重分割的制约，不能自由流转。由此产生的土地征用制度也受到了批评。同时，由于工业用地的低成本和粗放式开发，一方面，土地利用指标紧张；另一方面，大量地块闲置，利用效率不高。如何通过改革释放土地要素的红利？为此，《21世纪经济报道》采访了全国人大农业委员会委员张小山。 土地问题的深层次原因 21世纪:为什么《土地管理法》修正案没有得到全国人大的通过，而《农村集体土地征收补偿条例》却不能出台，其背后的原因是什么？张小山:我认为深层次的原因是中央和地方之间的矛盾没有解决。中央政府需要调整收入分配格局，真正把利益倾斜到基层，从源头上大大减少专项资金。当然，这非常困难。此外，地方政府应该有一定的税收，尤其是县乡两级的基层政府，这样才能有自我成长的能力。这样，基层预算就可以纳入整体预算，地方人大、CPPCC和社会团体就可以真正监督资金的使用。 集中财权的目的是什么？也就是说，我担心地方政府在有了财力之后会乱花钱。这个问题确实存在，但解决乱花钱问题的关键是要有效地监督钱是否能投入实际使用，是否能真正解决人们迫切需要解决的问题，并在此前提下赋予地方政府更多的财权。地方政府财力雄厚，税源稳定，可以在一定程度上减少对土地财政的依赖。至少，修改土地管理法和逐步取消土地征用制度的阻力会小得多。 21世纪:最近，人们普遍认为十八届三中全会将在土地转让方面采取更大的举措。你如何看待目前土地转让中存在的问题？张小山:当然，农业现代化的首要问题是农村管理体制和模式。我们的政策是家庭承包经营和集体经营相结合的双层管理体制，这种体制将长期保持不变。未来发展农业的基本管理制度将会发生怎样的变化？这是一个大问题。 什么样的商业模式将是未来的主体，即从事公司和农业，而大公司将进入农业发展数百英亩、数千英亩、数万英亩和毗连地区？还是我们从事家庭种植和繁殖？目前各种模式都存在，那么我们鼓励和倡导什么样的模式更有利于中国现代农业的发展呢？我个人主张家庭经营加社会服务:农民在家庭经营的基础上进行联合合作，然后有效地与外部世界多元化、多形式、多层次的社会服务主体相衔接，让农民能够有效地进入市场。 此外，即使中国的城市化率达到70%，农村地区仍有4亿人口，因此中国不可能成为美国、澳大利亚和加拿大等数千公顷企业农场或南美种植园的农业工人。我认为中国的未来仍然是专业化、商品化、集约化农业和小规模口粮农业并存的局面。第二个问题是，谁是未来现代农业的主要商业实体？在许多地方，386199名军人从事农业，这意味着只有老人、儿童、妇女和中青年劳动者外出工作。中国未来农业劳动力的来源是一个大问题。 21世纪:目前，有一种声音说，取消国有土地和集体土地的双重划分是不可行的，因为害怕违反土地使用控制和规划的规定。你怎么想呢? 张小山:相反，我认为城乡二元对立应该取消。其中重要的一点是，规划也应该整合。过去取消城乡分割的规划，过去是城市规划，农村没有规划。农民想怎样得到它？未来规划应是综合规划；第二:规划高于所有权，规划不仅涉及国有土地，还涉及集体土地；第三，规划本身应该明确使用。农田就是农田，没有房子可以建。最后也是最重要的一点是，规划应该是民主的、科学的，不是几个专家就能完成的，因为规划是一个长达一个世纪的计划，它涉及到资源的配置、人口的分布、如何创造更好的生活环境、如何让人们过上有尊严和更高幸福指数的生活。因此，这个计划应该有一个公众参与和社会知识的程序，包括各种听证方式。 严格控制土地利用规模是合理的21世纪:目前，一个非常矛盾的现象是，一方面地方政府自称没有土地利用指标，另一方面，一些工业园区严重闲置。原因是什么？ 张小山:目前，中央政府对地方土地利用指标有各种控制，有增有减，地方政府头疼。根据我的调查，当地政府主要反映了以下问题:第一，挂钩土地的增减只能在本地区进行，不能跨县，更不能跨省。因此，发达地区希望实现跨地区突破，在全国范围内实现土地资源的有效配置。例如，江苏没有土地，在黑龙江可以开垦吗？ 第二，周转指标太少，年度土地利用规划与其经济发展规划的土地需求之间存在较大差距，这些周转指标无法弥补。第三是周转期。中央政府规定，占领和补偿的平衡应该先弥补，然后占领。在实践中，一般采用周转土地的方法。国土资源部一般需要三年时间才能归还周转土地，但实际上，三年时间太晚了，拿不到五年时间。 第四个问题是“双重替换”，这意味着不仅指标应该被替换，空.也应该被替换更换时，有必要确定哪块土地适合我，当地居民认为哪块土地限制了我的自由选择。 当然，中央和土地部门在给地方限制方面也有困难，也就是说，如果你想抑制你卖地的冲动，你知道一旦你打开了这个洞，世界上会有一些好东西，每个人都会跟着做，最终很难守住耕地红线。事实上，虽然中央牌很紧，但仍有各种灵活的手段突破限制，打各种边缘球，以致有些地方仍在乱占土地，乱开发，最后出现了闲置土地、鬼城和空。 因此，在目前的政策条件下，中央政府严格控制土地使用规模是合理的，这将迫使地方政府提高容积率，增加开发强度，增加单位土地面积产量。我们每平方公里土地的生产总值比香港和纽约低得多。为什么？因为工业用地的成本很低，开发和运营非常广泛。现在，土地使用受到严格控制，这迫使地方政府进行科技创新，升级产业结构，并最终提高整个经济的竞争力。 21世纪:目前，我们正在考虑适当增加工业用地的成本？ 张小山:我不确定具体的进展，但我担心增加工业用地的成本会有一些阻力，因为中国各地都在竞争，所以有必要保持增长。如果要保持增长，就必须吸引投资。如果你想增加工业用地的成本，这不就意味着你降低了竞争力吗？然而，中央政府的想法是明确的。地方政府不能再参与国内生产总值的竞争，发展不能仅仅依赖数量，而是依赖质量和效率。

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