朱善利：政策福利应向中小城镇倾斜

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朱·李珊

第十五届北京大学光华新年论坛于12月21日在北京大学百年讲堂举行。本次论坛的主题是“新经济、新变化、新时代”。论坛将聚焦十八届三中全会的新政，评判中国当前的经济发展趋势，展望中国未来的改革图景。

北京大学光华管理学院教授朱在会上说:可以肯定的是，北京和上海的条件比其他地方好。只要这种差距永远保持下去，人们就会永远留在这个城市。因此，今后中央政府包括各地都要加大对落后中小城镇建设的投入，逐步缩小差距。

以下是朱对讲话的记录:

朱:今天我演讲的题目是“改变城乡二元体制，实现城乡一体化发展”。

为什么要谈城乡一体化的发展？因为今天的话题是关于城市化。众所周知，在过去的两年里，中国的城市化问题受到了从上层到基层的人们的关注。现在，中央政府刚刚召开了一个关于城市化的会议，这是中国改革开放以来，第一次有一个高层次的中央政府召开关于城市化的会议。众所周知，过去每年年底或次年年初，中央召开的会议都是关于农村工作的。如果你注意的话，你可以看到，中央在十二月下旬和最近两年年初召开的会议，基本上都是关于农业的。在城镇化问题上，这次会议是第一次，比往年的中央农村工作会议水平高。去年12月底，中央召开了一次农村工作会议，但今年是关于城镇化工作会议，七位常委都参加了会议。秘书长和总理发表了讲话。由此可见，中央对城镇化高度重视。

你为什么今年如此重视城市化？我们不能说中央不重视农业问题。我们不知道中央会在今年年底还是明年年初再开一次农业会议。但是，我们可以看到，今年的城镇化工作会议是与中央经济工作会议同时召开的。如果大家注意的话，中央经济工作会议将在12月10日至13日召开，但下一次中央城镇化工作会议将在12日和13日召开，也就是说，中央经济工作会议将连续四天有两天的城镇化。此外，中央经济工作会议关于未来的第一项任务是关于农业，以确保粮食安全，所以中央政府仍然非常重视农业。

然而，我们过去常常从农业的角度来谈论农业，并且总是走农业的圈子。众所周知，我们长期以来一直在谈论中国的“三农”问题，包括农业、农村和农民。农民收入低，农业发展落后，农村贫困。这就是中国的“三农”问题，至今没有得到解决。但是现在我们必须打破这个问题，跳出农业，谈论农业，通过发展城市化来解决农村问题、农业问题和农民问题。因此，这就是为什么我理解为什么中央政府应该召开一个关于城市化的工作会议，并把它放在如此重要的位置。

中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，中国城乡一体化的主要障碍是城乡二元结构。由于城乡二元结构，中国城乡发展差距正在拉大。因此，有必要整合城乡以缩小差距。众所周知，在1978年改革开放之初，就人均收入(城市人均可支配收入和农村人均纯收入)而言，城乡差距比现在要小。当时，城市的收入大约是农村的2.5倍。现在，大家都知道，根据去年的统计，城乡差距是3.1倍，所以差距扩大了。当然，我们不能否认，随着中国经济的发展，中国的农村面貌发生了变化，人民的绝对收入也有所增加，但相对差距正在扩大。刚才我们只谈到了人均收入。如果我们考虑无形收入，包括社会保障、社会福利、公共产品等等，城乡之间的差距会更大。中国经济在发展，但城乡差距在扩大，这显然不利于整个社会和社会稳定，也妨碍了公平原则。因此，我们应该通过城市化缩小这一差距。

那么，我们刚才谈到中央的决定，说城市化差距的原因和城乡一体化的影响在于二元结构，那么什么是二元结构呢？众所周知，城市和农村的户籍制度、土地制度、社会保障制度和管理制度是不同的，所以我国在这些方面分为城市和农村。因此，要实现城乡一体化，就必须加快这些方面的改革，从而缩小城乡差距，实现城乡一体化。因此，我将谈谈如何通过户籍制度、土地制度、社会保障制度、财税制度和管理制度的改革来实现城乡一体化。

首先，第一点是关于户籍制度。自1958年以来，我国实行城乡户籍分割登记，严格管理城镇户籍。如果农村人没有通过兵役，他们上大学后通常不能进入城市。这一制度今天继续放宽。在中国，进入小城镇的家庭更容易，但在大城市却不容易。这种户籍制度与许多社会福利和社会保障以及公众参与联系在一起，所以这种户籍制度具有含金量。北京的户口值多少钱？有人说北京的户口价值数百万。也许有些人愿意用100万元买北京户口，但是如果你想买就买不到，因为这是非法的，但是有些人确实在黑市上卖。为什么户口这么值钱？有北京户口，你可以少付孩子的教育费用。现在，许多小学都很贵。一些著名的小学比我们的mba更贵，他们收取几十万的赞助费，这不叫学费。然后，在你有了账户之后，你就可以买廉租房了。过去的廉租房和经济适用房将来可能会消失。有了北京户口后，你可以在北京参加高考。没有北京户口，即使在北京读完高中，你也要回到原来的高考。将来在北京参加高考会比在其他地方容易得多。你在北京，你的分数可以考上重点大学，但是在一些省会城市，你甚至没有权利上大学，这就是北京户口的含金量。

想想吧。每个人都是中华人民共和国的公民。为什么？为什么不给在北京没有北京户口的人平等的权利呢？他们也为北京做出了贡献，在那里他们纳税并创造了gdp，但他们没有享受到这样的待遇。当然，中央采取了改革措施。我想公安部的一位副部长两天前在中央电视台上说了，并拿出了一份时间表。这个时间表是什么？到2020年，中国将按照合法居住地和合法收入来源进行户籍登记。这幅画画得很好。如果是这样，我们说这是一个巨大的进步。然而，合法收入和合法居住并不容易，尤其是对于像北京这样的大城市。从中央城镇化工作会议上可以看出，中央政府的改革是一步一步、分类实施的。一是全面放开中小城镇、建制镇和小城镇的户口，然后有秩序地放开中等城市的户口，有条件地确定大城市的户口，明确大城市的户口条件。最后，有必要控制特大城市的人口，这就是所谓的分类实施。事实上，小城镇并不重要。现在有些人不想去小城镇。如果你想交换农民的户籍，他不会。因此，在我国的这一制度下，现在不仅农村人难以进入城市，城市人也难以进入农村。许多城市人仍然想获得农村户口。因为在那些经济发达的地方，农村户口含金量更高。我去中山时，他们说农村和城市是有区别的。我们的客人是顺德区人民政府的市长。他比我们更清楚，很多本地农民都很富有，他们也在珠江三角洲地区。我去过顺德。当地工业发展以后，农民有了财产收入，租出了工厂和房子，然后有了宅基地，可以建房，再租出去。然后农民可以多生一个孩子。现在条件可能不太好，因为中国的二胎政策已经逐步放开了，你们的条件不太好，但是前两个条件还是比较好的。因此，人们愿意把城市户口换成农村户口，这是中国的制度。城市人口流向农村不容易，农村人口流向城市也不容易。

因此，改革应该使人口在未来能够在城市和农村之间自由流动，这就要求中国统一户籍制度。那么，前进的道路是什么？每个人都知道人往高处走，水往低处流。人们为什么去北京和上海？可以肯定的是，北京和上海的条件比其他地方好。只要这种差距永远保持下去，人们就会永远留在这个城市，所以改变这种情况的唯一办法就是缩小这种差距。因此，今后中央政府包括各地都要加大对落后中小城镇建设的投入，逐步缩小差距。在户籍改革中，城市应逐步将福利增量和地方公共产品增量不足的部分倾斜给那些没有登记的常住居民。在增量部分，如果你想改变股票部分，这是困难的，因为它已经获得了既定的利益。增量不应计入非居民人口，这是第一个方面。

第二个方面是土地制度改革。众所周知，我国有一个长期的土地分割制度，即按产权划分，一个归国家所有，另一个归土地集体所有。集体土地不能在市场上交易，这就是我们通常所说的同一地方的不同权利。只有当土地成为国有后，挂了招牌后才能在市场上交易。因此，在中国很多地方，农村土地不挂招牌就不能在市场上交易，银行不允许抵押贷款，这是不合理的。农民的土地被征用后立即升值了。城市居民、开发商和政府都从中受益。农民只得到一点点补偿。我们仍然在扩大城乡差距。为什么不通过这种方式增加农民收入呢？因此，十八届三中全会提出要建立统一的城乡建设用地市场。刚才我们说过，我国的长期经营是以土地所有权为基础的。今后，根据用途，用途是农业用地，包括农业、林业和畜牧业。牧场、林地和农业用地都属于农业用地。另一方面，是建设用地、建设用地市场和城乡统一。这个决定也很重要。现在，很多地方都说将来城市和农村会统一。土地建成后，小产权房可以在市场上交易。因此，当这个决定做出时，一些地方的小产权房价格也在上涨。

我们觉得如果中央政府作出这个决定，将来小产权房应该成为历史，不会再有小产权房了。现在，农业用地可以作为另一种土地，城市和农村的土地。既然是统一的，就要严格执行规划。我们说，我们应该确保我国的粮食安全，保护耕地，制定一个好的计划，并制定一个计划，哪些农业用地和哪些建设用地应该使用。如果用作建设用地、城市建设用地或农村建设用地，必须纳入规划，然后才会有交易。农民还应该申请建房批准，然后给予他们产权并颁发产权证。如果他们有房产证，就会有交易。如今，许多房屋都是在农村地区随意建造的，没有统一的规划。甚至规划也不是一个区域规划，而是可以在村庄规划，或者最多在城镇和村庄规划。在未来的规划中，政府应该把城市和农村地区纳入土地规划。既然城市和农村土地市场是统一的，它们应该是一样的。你不能随心所欲地建造它们。如果你建造它们，你应该获得合法的财产权。如果你有产权，你可以交易它们。这是要统一的。让我们谈谈住房。建设用地也是如此。你必须计划和建立一个交易市场。目前，这种情况不利于城市资本流向农村，许多城市资本投资于农村。在农村建工厂的集体土地不能由银行抵押，但城市中的一些财产必须由银行抵押，这不利于城市资金到农村支持农业发展。因此，今后我们应该实行严格的使用管理，而不是所有权管理。

土地改革的另一个方面是土地确认。目标和模式应赋予农民未来的土地承包权。为什么？事实上，这种土地制度在一定程度上是可以交易的。例如，我们现在鼓励在农村地区大规模经营，也就是说，你可以转让土地，要求农民大规模经营。然而，流通的成本非常高，因为土地被分成许多部分。中国的土地分为所有制和集体所有制，这种集体所有制并不明确。许多农村地区都是这样，这是一个令人困惑的说法。承包前后，如果承包后土地转换为另一种经营权，那么经营后就会有收益，收益是分离的。因此，即使可以鼓励，交易成本也非常高。如果你想把这块土地转包出去，你应该管理它。你不仅应该签约，还应该在两年后更换领导层。此交易可能无法完成。为什么你有长期的期望？因此，如果这种情况持续下去，中国的农业安全也将受到威胁。事实上，我们现在正在调查。我们在许多地方看到许多农村地区被遗弃了。这块土地没有种植。农民是否进城并不重要。家里有几亩地，一亩地可以容纳一千磅食物，一磅小麦大约一元钱。再多一点，按一美元计算，十亩地也是一万元，二十亩地也是二万元。许多农村地区的经营规模相对较大。当你去城市的时候，为什么你不能挣20，000元？这种小规模经营不能增加农民的收入，所以他停止了种植。此外，交易成本很高，所以他不愿意转让，所以他干脆放弃土地，去城市工作。而且，他现在不愿意放弃土地，土地仍然是他未来的保证。

我国社会保障制度有许多方面。城市有城市保障，国家有许多国家保障，不同地区有所不同。当然，总的来说，我国的这种保障是基于居民居住地获得的保护水平。你的住所不同，获得的保护也不同。华西村的农民建的房子都是小房子，家里有车，有些城市可能不符合这样的条件。但它是封闭的，但它的注册人口可以享受它，但外国人不能享受它。外国人工作，赚一点，然后回去。这是一个区域性产品，与户籍相关。国家提供的东西也是如此。即使在我们国家有工作的人也有不同的保障。比如，干部的保障水平不同于公务员和事业单位，那么事业单位和企业就不同。这些都不一样。那么，为什么现在有很多人在找工作，愿意当公务员呢？公务员的工资可能不高，但他在其他方面的福利可能远远高于他在其他企业或机构的工作，而且他的晚年有很高的保障。更不用说城乡居民之间的差异了。因此，今后有必要统一社会保障制度。当然，有工作的人和没有工作的人还是有区别的。有工作的单位应当与他一起缴纳社会保障费，养老保障和医疗保障都应当缴纳。在未来，我认为纳税可能更好，征收社会保障税可能更好。在我国，增加税收可能不是每个人都能接受的，但从未来发展的角度来看，将社会保障费改为社会保障税可能会更好、更具强制性，从而实现统一和国家规定税收。像所得税一样，国家是提供公共产品的主要税种。今后，应当对养老、低收入等实行基本统一的标准。，而地方政府应该补充这些不足。此外，中央政府应在未来采取一项政策，强制要求地方政府在未来逐步让非居民人口享受与本地登记人口相同的公共产品和服务。也就是说，只要你提供给当地的注册人口，你也应该提供给非注册的永久人口。2020年城乡户口是否根据常住户口、合法户口和稳定收入进行登记？嗯，既然他有合法的住所，合法稳定的收入，享受和本地人一样的公共产品，你必须在2020年前实现。否则，它将只提供给当地的注册人口，这是不可接受的。

想想北京。去年的统计数据显示，人口不到2100万，其中1200多万是注册居民，700多万是永久居民和非注册居民。这些非居民和北京之间仍有很大差距。我们以前说过很多。北京必须为2020年的转换设定一个目标，地方公共产品必须包括所有这些非居民，以及其他地方。所谓的城乡一体化意味着规划好，所谓的社会保障意味着中央和地方政府将在未来逐步统一。财政手段也是:中央政府采取增量措施，向落后地区倾斜，缩小大城市和中小城市的差距，在公共产品支出方面，只有这样才能提供人口在不同地区间自由流动的条件。否则，如果北京和上海的福利总是那么高，那么每个人都还得搬到大城市去。这是社会保障。

财税体制的第四项改革是根据事权来划分财权，即你做什么，你应该给什么样的财权。我们现在不是了。现在，当地基本上没有经济实力，或者说几乎没有。财权是中央转移支付的方式。中央政府应该提高税收，并把税收分成地方政府。今后，地方政府应该适当地被赋予一些税收权利。例如，正如我刚才所说，像所得税一样，中央政府可以分割税收，税率可以不同，中央政府赚取中央政府，地方政府赚取地方政府。现在我们是一样的，中央和地方分税制，企业所得税，大约60%的中央政府和40%的地方政府；中央和地方政府之间的个人所得税是50-50。那么未来呢？地方政府可以有不同的税收。这样，地方政府可以通过不同的税收和公共产品来调节人口的进入、退出、流入和流出。税收高，提供的公共产品少，所以我不能来找你。其中，税收、房产税已经被媒体讨论过，将来肯定会征收。我们说中国人的总体税负已经很高了，属于世界上比较高的国家。当整体税收负担减轻时，我们必须再次征收房产税，否则，如果你不开征房产税，这个地方就要靠卖地了。财产税是地方税。我们为什么要征收财产税？因为地方政府应该提供地方公共产品，如自然、教育、环境等。通过这些都是地方性的税收。因此，如果你在每个地方都做得好，你的房地产就会升值，你的税收就会增加，然后地区之间的竞争就会展开。这是第四个方面，税制改革。

最后，城乡体制改革。这主要看两个方面，一个是等级，它分为什么？从上到下，我们现在的管理层次太多了，从中央、省、市、县五级政府到乡镇，有些地方可能还要多一点。那么我们今后的改革就应该降低层次，多层次，低效率，三级政府，中央政府，省政府，县政府，特大型城市在中央控制之下，大城市在省直接控制之下，然后对小城镇实行县政府，以协调区域发展。过去，当我们的城市快速发展时，它被转移到农村。将来，该县应该治理城市，而不是现在。这就是所谓的市场化资源配置，市场在资源配置中起着决定性的作用。另一个是农村地区。目前，我国农村管理十分落后，主要是因为村集体把政府责任、社会责任和经济责任结合在一起。政府职能、计划生育、社会保障等。，包括村里的公共物品和社会责任。例如，民事调解，未来改革的方向是承担社会责任。最后，像个体工商户一样，它承担着社会责任，这样在未来它就可以清除城乡居民流动之间的障碍，实现真正的我的演讲结束了，谢谢！

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