取消和下放行政审批的项目必须加强环境监管

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自2013年以来，国务院取消和下放了一批行政审批项目，这是转变政府职能、激发企业活力、促进市场竞争的重要举措。然而，取消和下放行政审批项目可能导致环境污染，同时给企业带来投资热情，这一点亟需关注。要同时加强环境监管的制度建设和能力建设，提高环境监管的有效性，确保经济发展、环境保护和生态文明建设同步推进。 取消和下放行政审批项目涉及对生态环境有较大负面影响的项目，在项目井喷的背景下，可能引发新的环境污染问题 2013年5月，国务院发布《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，共取消和下放行政审批项目117个，其中投资审批项目25个。有许多项目涉及化工、电力、矿产开发、电网、油气管道运输等。，属于明显的负外部性，在开发和生产中可能造成环境污染。如果没有有效的监管，可能会带来严重的环境污染问题，甚至引发群体性事件。因此，随着审批权的下放或取消，微观市场主体被赋予了投资的热情，同时，生态破坏和环境污染的隐忧也被掩埋。当前，中国经济面临巨大的下行风险。地方政府通过项目投资推动经济增长的驱动力很强，中西部地区仍有“快速发展”的强烈愿望。在这种背景下，各地的项目投资可能会出现井喷，这将导致新的环境污染和生态破坏。从项目环境准入角度看，根据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，取消和下放行政审批项目的环境影响评价和审批均在省(及以下)环保部门。政府在放松监管的同时，必须密切关注项目投资可能引发的环境污染和环境群体性事件等一系列问题。 中国的环境污染问题已经非常严重，环境监管体系中的突出问题亟待解决 -中国的环境污染问题非常严重，环境监管面临着严峻的挑战 。近年来，随着工业化和城市化的快速发展，环境污染形势日益严峻，特别是与公共卫生密切相关的环境问题，如空气污染、水污染和土壤污染等日益突出。尽管中国在污染控制方面做出了巨大努力，但仍处于生态环境整体恶化阶段，环境污染的转折点还远未到来。乐观估计显示，主要污染物的拐点将在2020年左右出现。此外，随着公众环境意识的觉醒，近年来环境群体性事件呈多发趋势。随着环境污染的全面恶化和污染排放的增加，我国环境监管面临严峻挑战。 ——中国环境监管体系中的突出问题亟待解决[h 1..环境监管法治建设相对滞后，法治水平相对较低。当前环境监管法治建设中存在的问题主要表现在以下几个方面:一是我国环境法将环境监管等同于环境行政，没有突出法律监管和严格执法的内容。虽然中央和地方政府的环境行政主管部门是环境监督的主体这一点是明确的，但是环境监督的对象和对象在法律上并没有明确的规定。第二，空白人在一些地区有立法。例如，在土壤环境保护、核安全、环境监测、生物安全、重金属和持久性有机物质以及“区域审批限制”等领域没有法律或行政法规。第三，对环境违法行为的处罚相对较少，造成“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的局面。环境保护执法中存在“无法可依、无法可循、无法可罚、选择性执法”等现象。第四，环境污染社会监管法律不完善。现有的环境保护法在公民环境权益、环境损害赔偿以及环境纠纷的调解和处理等方面还不够完善。第五，环境监督问责机制不完善，制约环境监督员行政决策和行为的法律制度不完善，社会监督不足，难以形成对环境监督员的有效问责。[/h 2..环境监管组织体系不合理，难以有效实施环境监管。根据现行法律，中国实行“分级负责”的环境监督制度。国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实行“统一监督管理”。县级以上人民政府和环境保护行政主管部门是基层环境监察的主要负责机构，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。跨行政区域的环境污染防治，由有关地方政府协商解决或者由上级政府协调解决。在中央政府一级，环境监督责任分散在不同的部门。 在横向上，环境监管部门与行业主管部门之间职能重叠，缺乏沟通协调机制，使得工作中相互推诿或扯皮的情况时有发生。纵向上，中央政府对地方政府的环境监管缺乏有效约束。现行法律法规规定了国家和地方环境监管的权力和责任，并将大部分环境监管责任赋予地方政府，而中央政府只负责统一监管。根据现行制度，地方环境保护机构的人事权和财权掌握在地方政府手中，而地方政府在环境监督方面自然受到限制。[/h 3..地方政府缺乏环境监管的动力，基层环境监管力量薄弱，导致一线环境监管困难重重。以Gdp为导向的干部考核制度促使地方领导过分追求短期利益，忽视或排斥影响区域经济可持续增长的生态环境质量。为了获得更多的经济发展机会，通过各种手段降低环境保护的门槛往往成为地方政府吸引投资的“优惠条件”。在现行体制下，地方环境监管机构由地方政府直接领导，上下级环境监管机构之间的关系只是业务指导和协调。这种制度使得地方环境监管机构在实施行政行为的过程中容易受到地方政府不作为和地方保护主义的影响。在发展的推动下，地方政府、环境监管机构和企业自然形成“合谋”。地方政府在解决跨区域环境问题时，往往相互推诿，甚至纵容“以邻为壑”，从而影响环境监管的效率。[/h 4..环境监管问责机制不完善。环境监管的法律约束机制不完善。1997年修订《刑法》时，规定了环境监管失职罪。然而，由于观念和立法技术的限制，它并没有在实践中得到认真实施。2013年6月发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》进一步明确了环境监管失职罪的范围。近年来，“环境监管失职罪”案件逐渐增多，环境监管法律约束机制正在逐步“落实”。但是，从总体上看，我国环境监管者的法律责任制度还不完善。在实际工作中，环境监管部门难以承担相应的法律责任，相关监管机构的责任也无法追溯。 政府环境问责制度需要改进。2006年，国家环保总局和监察部联合发布了《环境保护违法行为处罚处分暂行规定》，规定了环境保护行政问责制度。然而，政府环境问责制度监管有效性水平低、问责主体范围窄、问责力度弱、问责程序不完善。总体而言，中国政府环境责任的法制化、规范化和程序化水平较低。 环境监管的内部约束机制不完善。环境保护部的区域环境监管组织在一定程度上有利于加强对地方环境监管的监管，防止地方环保部门的不作为。然而，派出机构监督和追究地方政府实施环境监督的责任仍然不明确。对于政府官员来说，机构无权直接追究他们的责任。[/h 5..环境信息披露不充分，社会监督水平低。随着2003年《企业环境信息公开公告》、《政府信息公开条例》和2007年《环境信息公开办法(试行)》的实施，我国环境信息公开制度已经初步建立，但我国环境信息公开仍处于起步阶段。有关法律对公民环境保护权利的规定，如环境知情权，不够明确，缺乏可操作性。关于在简政放权的同时加强环境监管的一些政策建议短期内，建议中央政府出台一项关于加强环境监管的政策声明，公布简政放权方案，强调依法实施环境监管的原则，加大对环境违法行为的处理力度，加强监管机构的问责力度。同时，加快制度和能力建设。 -加快环境保护法律法规的修订，进一步提高环境监管的法制化水平 。进一步完善环境保护法律法规体系，修订《环境保护法》，完善配套法律法规。从法律上明确环境监管的对象和对象，提高环境违法成本。进一步加强环境监管法制建设，通过提高细化程度增强立法的可操作性。 合理配置环境监管权限，提高环境执法的有效性。鉴于环境执法权限分配不合理，应尽快修改《环境保护法》等环境保护法律法规，以提高《环境监测办法》的法律水平，最大限度地统一环境执法主体。 ——理顺和完善环境监管体系 。以外部性为基础划分环境监管责任，合理划分地方政府环境监管的边界。对于具有较强外部性且不受行政区域限制的污染问题，如空气体污染、流域水污染、海洋环境污染等。可以考虑设立区域和流域监督机构，解决跨区域环境污染问题。 完善环境监理组织体系。确保各级环境监管机构有与其职责相应的准备和资金。增加对环境监管机构的财政支持，加强各级环境监管机构的执行力度。在地方政府的领导下，环境监管机构的独立性应逐步加强。我们可以优先探索环境监测领域的垂直管理。 -完善环境影响评价制度，完善环境影响评价公众参与制度，严格开展环境影响评价 。完善环境影响评价制度，严格项目环境准入。在环境影响评价中添加替代方案，以比较替代方案的环境影响。完善项目和计划环境影响评价审批制度，提高审批机构从制度机制设计上的独立性，建立环境影响评价“可追溯”问责机制，加强对评价过程的监督。完善项目环境影响评价全过程的监督机制，加强项目实施后的跟踪监督，确保环保措施的有效实施，及时启动跟踪评价和跟踪评价。增强环境影响评价制度实施的有效性，加大违法成本，坚决依法追究建设项目“未经批准审批”和“未经批准建设”的责任。 明确界定公众参与环境影响评价的形式，完善公众参与的法律保障机制，提高公众参与环境影响评价的有效性。完善公众参与环境影响评价的相关法律法规，扩大公众参与环境影响评价的范围，增加参与者的代表性，实现参与方式的多样化。明确政府和环保部门对公众意见的反馈方式和机制，对公众参与环境影响评价的回应做出具体规定，确保公众意见不被形式化。 -完善环境信息公开制度，拓展和完善公众监督渠道 -完善政府环境信息公开制度。在修订法律法规时，要明确政府发布环境信息的内容、范围、形式和频率，依法完善政府环境信息公开的监督检查制度，明确地方政府环境信息公开的具体内容、形式、渠道和公开申请机制，政府环境信息公开数据的客观性等。 完善公众参与程序制度，拓展和完善公众监督渠道。通过相应的制度安排，进一步规范环境监测评估和环境影响评价中的公众参与程序，提高政府环境管理的公信力。积极引导和培育环保社区组织发展，加强社区组织内部治理，发挥环保社区组织的桥梁作用。建立政府(及其环境监管机构)、公众和企业之间的环境信息沟通平台，提高公众环境参与的效率。 -建立和完善政府环境监管问责制度，加强环境监管和监督，实行严格的环境监管问责制 。完善政府环境监管责任问责制度。从法律法规上进一步明确政府的环境监管责任，明确政府行政首长和行政机关的法律责任形式和范围，明确环境行政问责的对象、范围、条件和后果，使政府的环境问责制度细化和具有可操作性。在修改相关法律时，应特别关注完善政府环境监管责任的法律后果，完善和细化“环境监管失职”的相关内容。 完善环境监管的内部约束机制和监管体系，加强环境监管。制定《环境监督检查条例》，强化监督制度，完善工作制度，使环境监督检查工作进一步制度化、程序化和规范化。近日，为加强地方政府环境监管和新项目环境准入检查，将出台《关于加强环境监管的通知》。 利用公开调查和处理重大环境事故和事件的机会，探索处理类似问题的“标准程序”，树立政府公平执法、严格问责和透明管理的形象。对于重大环境事故和重大环境群体性事件，由中央政府各部门组成调查处理小组，聘请一些专家、学者和法律专业人士依法进行调查，给人们一个“说法”，有助于树立政府依法行政的形象。

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