从决策体制窥探中国政治

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目前，国内外对中国的研究很多，但对中国政府决策模式的研究却很少。作为国内第一部阐释中国政府决策模式的著作，香港中文大学政治与公共管理系讲座教授、清华大学长江学科讲座教授王绍光，以及中国社会科学院政治科学研究所副研究员范鹏，一经出版就引起了国内外学者的广泛关注。同时，他们也在2013年的半年时间里入选了新浪好书排行榜。为了更好地解读本书，《中国经济时报》记者采访了本书作者之一、中国社会科学院政治科学研究所副研究员、中国政治科学学会常任秘书长范鹏。 中国经济时报:目前，研究中国有很多切入点。为什么选择中国政府的决策模式作为切入点？ 范鹏:选择中国政府的决策模式作为切入点有两个考虑，一是学术水平，二是国际比较水平。 在学术层面上，中国作为世界第二大经济体，拥有巨大的经济规模和前所未有的发展速度。全球都在关注它的发展，它背后是什么样的机制引起了大量中西方学者的关注。尚不清楚市场经济是唯一的经济，更多的人倾向于中国共产党的领导体制。但是这个系统的核心是什么呢？其核心是决策系统。 就中国而言，有些人关注决策系统，但研究的视野非常有限，大多局限于某个部门某项政策的出台。全国没有医疗改革这样的级别，涉及15个以上的部门，涉及所有的党中央、国务院和全国人民代表大会。 在国际层面，从全球的角度来看，中国的医疗改革如此有效、覆盖面如此广泛、政策调整如此之大是非常罕见的。2010年至2012年，我在中国驻德国大使馆任职，见证了德国医疗改革的部分过程。德国也有医疗改革，各种利益集团都参与其中。政府很难取得巨大的成就。有可能讨论一次。可能四年后再讨论，也可能无限期搁置。也有可能政党已经轮换，一切都必须重新开始。 西方发达国家的决策系统在很长一段历史时期内一直非常有效，但从近二三十年的情况来看，其决策系统正进入一个缓慢的时期，反应能力和有效决策能力的下降特征明显。然而，对这些系统的模仿效应并没有减少。许多后发展国家仍在模仿这些体系，比如亚洲的越南和印度。然而，这些决策系统似乎并没有给这些国家带来想象中的发展红利，而采用自己决策系统的中国却势不可挡。在这种情况下，研究中国政府的决策模式就显得尤为重要。 中国经济时报:《中国式共识决策:打开大门》和《磨合》，作为中国第一部解读中国政府决策模式的著作，立即引起了国内外学者的关注。这本书用“共识”来概括中国的决策模式。目前世界上哪种型号更常见？你认为“基于共识”的决策模式有哪些特点？ 范鹏:目前，“集体领导加官僚决策模式”和“多元模式”很流行。 被西方社会视为所谓“非民主”制度的国家一般实行集体领导加官僚决策的模式，这种模式在一定条件下能够有效地整合和分配社会资源，促进社会发展。然而，从长期来看，由于其过度封闭的特点和统治精英集团垄断决策的弊端，很难适应社会变化和多样化的需求。除了庞大的人口和复杂的民族构成，中国各地的经济发展极不平衡。如果允许多样化的群体自由竞争和参与决策，就不可能实现快速发展，更谈不上平衡发展。 本书认为，“共识型”作为中国目前的决策模式，不是基于相互否决的制度安排，而是基于如何更好地建立共识和积累共识的制度安排。在中国，涉及全国人民利益的决策，包括各部委、国务院、全国人民代表大会和中共中央，都将参与其中。但是，他们的参与方式和行使职权的形式是不同的。他们总是专注于一个大目标，负责重大决策的某个环节，并在不同意义上为构建大目标共识做出贡献，这与西方有很大不同。 中国经济时报:从这本书的标题可以看出，“基于共识”的决策是“开门”和“磨合”的结果。请向读者解释本书中“开门”和“跑进”的具体含义。 范鹏:“开门”相对于“关门”。首先，开门意味着开门，而不是少数领导人闭门决策。第二，为决策打开大门意味着打开“通向善的大门”，允许、欢迎和鼓励利益攸关方团体进入这个房间，并在政策形成的各个阶段以各种方式就国家重大决策提出自己的意见和建议。第三，公开决策意味着决策者应该放下身段，深入基层，进行广泛的研究。 “磨合”与“平衡”相关。制衡机制强调个人标准和竞争，并在决策过程中设置多个“否决点”。在这种机制下，不同的参与者倾向于最大化他们各自的利益，即使这些政策对绝大多数人有利。磨合机制不同，它强调整体标准和合作，把决策过程中各方的交汇点视为“输入点”和“谈判点”，而不是“否决点”。 中国经济时报:通过阅读这本书，我们可以发现这本书主要选择了中国新医改政策的制定作为案例，为什么选择医改而不是其他政策来研究？ 范鹏:首先，医疗体制改革不仅是一项重大的公共政策，也是一个世界性的决策问题。这是一个充满高度不对称信息的政策领域，涉及广泛的利益相关者，涉及政府部门极其复杂的职能，甚至涉及最敏感的意识形态辩论，如自由与正义的关系，以及市场与国家的关系。中国用了四年时间成功推出了一项充分体现公共福利、符合中国国情的医疗改革方案，这在中国重大公共政策史上是前所未有的，在世界上更是罕见。要解释这一成功，我们不应将其视为偶然现象，而应将其视为中国决策模式的产物。以医疗改革为案例研究中国的决策模式既有深度又有广度，具有典型性。通过我们对这只麻雀的解剖，读者可以了解当今中国决策和中国政治的最新特征，并希望读者能在与我们一起分析中国决策模式时打开一扇了解中国问题的窗户。

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