国务院参事刘桓表：政府应增强预算透明度

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改革开放30年来，财税体制改革是各项重大改革的核心内容。十八届三中全会即将召开，人们对全会可能宣布的一些重大改革充满期待。深化财政和税收改革是其中之一。

8月9日，国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘欢接受了《新京报》记者关于税制改革的专访。刘欢认为，我国宏观税负在国际上处于中等水平，但财政支出项目不够公开透明，政府应提高预算透明度。关于房产税试点是否应该继续扩大，刘欢表示，虽然障碍重重，但改革的动力是充分的，应该尽快开征。至于老百姓担心开征房产税会增加税收负担，他认为在中国目前的情况下，开征房产税的原则是不涉及基本住房。

■税收分类和功能

1按征税对象为标准大致可分为五类

流转税:包括增值税、消费税、营业税和关税，主要在生产、流通或服务业发挥调节作用。

所得税:包括企业所得税和个人所得税，调节生产经营者的利润和个人净收入。

财产税和行为税:包括财产税、车船税、印花税、契税、遗产税和赠与税(目前我国尚未开征)，对一些财产和行为起到监管作用。

资源税:包括资源税、城市土地使用税和土地增值税，调节因自然资源开发利用差异而产生的收入差异。

专项税:包括城市维护建设税、耕地占用税、车辆购置税等。，是为了达到特定的目的和规范特定的对象和行为。

根据税收负担能否转嫁，可以分为两类

直接税:指纳税人也是实际纳税义务人，纳税人不能或不方便将税负转嫁给他人的税收。中国的企业所得税、个人所得税和财产税都是直接税。

间接税:指纳税人不是实际纳税者，纳税人可以通过提高价格或收费标准将税收负担转嫁给他人的税收。中国的增值税、消费税和营业税都是间接税。

中国的宏观税负处于中等水平

当一个国家的国民收入没有达到一定水平时，即使国家税收负担不高，每个人都会觉得税收负担很重。

新京报:中国宏观税负的国际水平是多少？

刘欢:中国的宏观税负不是世界上最高也不是最低的，属于中等水平。

新京报:既然是中等水平，为什么普通老百姓会感受到税收负担的痛苦？

刘欢:首先，普通人认为他们的纳税能力还没有达到西方国家的高水平。

当一个国家的国民收入没有达到一定水平时，即使国家税收负担不高，每个人都会觉得税收负担很重。如果人们的收入相对富裕，满足基本需求的成本只占收入的一部分，即使税收负担稍高，也没有问题。

其次，老百姓对国家财政收支的总体安排不满意。北欧国家的税收负担比中国重得多，但这些国家的人们争议较少，也不那么反对。这关系到人民对政府支出安排的满意程度。这些国家的税收增加后，许多税收会返还给人民，以获得高福利和社会保障。北欧的社会保障制度是“从摇篮到坟墓”，人们纳税后没有后顾之忧。

中国人觉得他们交了税，但他们没有回报很多，所以难免有些委屈。不快乐不是生活水平的绝对下降，而是一种糟糕的预期。中国的储蓄率在世界上是高的。人们为什么存钱？因为他们对自己的生活有很多担心，比如孩子的教育、医疗、养老等问题，这让每个人都不敢花钱。

第三，中国的财政支出项目不够公开透明，有时会导致一些腐败和浪费。普通人努力工作赚钱纳税，做了很多公民义务，但他们不知道政府把钱用在哪里。如果用在人民身上，税收是否更重并不重要。

新京报:在财政支出方面，政府应该做些什么来缓解人民的不满？

刘欢:让人们真正了解中国的税收。首先，政府应该在一定程度上提高公民的基本福利水平，但提高并不意味着盲目增长，因此应该做出一些不恰当的承诺。

人们的合理需求是应该得到满足的，比如上学和看病难，但有些问题是应该认真考虑的，比如北京的公交车和地铁票价低。

其次，政府应提高预算的透明度，加大公共预算的力度。除国防安全支出可以适当模糊外，其他都应该公开透明。这些问题解决后，人们对税收负担的不满就会减轻。

财政支出结构应偏向民生

政府应“量入为出”，在财政收入稳定的情况下改善支出结构，支出结构应偏向民生。

新京报:中国目前的财政总收入和收入增长率合理吗？

刘欢:从财政收入的角度来看，我认为政府支出应该首先得到保证，税收的多少不是我自己决定的。有一个被称为瓦格纳法则的基本原则，即税收应该满足财政职能，政府应该“以支出决定收入”。在一些国家，议会争论的不是收入，而是支出。支出确定后，我们将讨论今年的收入与去年相比是增加还是减少。如果5%的增长就足够了，那么6%的增长是不必要的。

中国的情况也是如此，全国人民代表大会开会讨论支出、总支出和各种子支出(如卫生支出和教育支出)的适当性，然后确定税额。因此，讨论财政收入总额，首先要保证政府的基本支出，包括行政支出、社会发展支出、国防军费支出和民生支出等。

中国仍然是一个发展中国家，政府还需要做很多事情，所以总税收应该扩大，但是应该增加多少，这是一个需要讨论的问题。未来，财政收入增长率将从两位数变为一位数，这应该是大势所趋。

新京报:目前，公众仍在批评中国的财政支出结构。将来的开支结构是否应该改善？

刘欢:在财政收入稳定的情况下，要改善支出结构，支出结构应该偏向民生。发展民生并不意味着给每个人多少钱，而是改善国民福祉，包括基础设施、卫生和环境改善。在这种情况下，预算应当透明，监督应当到位。

普及税收知识非常重要，而公民对税收和预算了解太少。我在CPPCC有个会议，一些CPPCC成员不能理解这个报告，所以不能讨论监督。

政府仍然应该征税，所有用于建设公共设施的钱应该来自税收，羊毛来自绵羊。人们是矛盾的，他们收税时不开心，不收税时开心，福利上升时开心，福利下降时不开心。个人这样想是可以的。每个人都渴望更好的生活，希望降低生活成本。但是从公民的角度来看，他们不能这样想，所以我们需要找到一个每个人都能接受的平衡。

当税收沉重时，企业家就会离开

从国际形势来看，从20世纪70年代至今的40年间，遗产税呈逐渐下降的趋势。

新京报:有人认为中国的流转税或间接税比重过高，所得税或直接税比重过低。你对中国的税收结构有什么看法？

刘伟:国际税收结构有三种不同的模式:一种叫英美模式，也叫撒克逊模式；一种是以法国和意大利为代表的拉丁欧洲模式；还有一种日耳曼模式，主要是德国模式；很难说这三种结构中哪一种更先进。我认为税收结构与文化遗产、民族风俗、历史和征收水平有关。

日耳曼模式是一个双重主体，它不关注流转税或所得税，而且这两种税不能相互替代。英美模式强调所得税，而拉美模式强调流转税。他们每个人都有自己的特点。

英国设立了个人所得税，直接公平地调节个人收入。大多数人认为这是最好的征税方法，但它也有一个弱点，即它会直接影响个人收入，同时影响个人投资。富人不会花更多的钱，他们会把每一分钱都存起来投资。因此，过度剥夺个人收入是公平的，但却是低效的。

为什么拉美模式关注流转税？关键是法国和其他国家已经找到了一种好的税收——增值税。增值税税负公平，传导过程均衡，财政收入能够及时入库，因此这种税称为好税。法国在1954年实施后风靡全球。这两种模式在经济发展中各有优势。

然而，世界公认的日耳曼模式相对较好，即流转税和非流转税相对均衡。

起初，中国的税制改革强调学习英美模式。但是美国自己说这种方法不是很好。因此，1994年税制改革提出了双重主体，但实施的结果是以增值税为代表的流转税继续增长。到目前为止，增值税加关税和营业税形成的流转税约占税收的70%，所以中国仍然是一个以流转税为主体的国家。在进一步的税制改革中，我们应该强调双重主体。

新京报:税制改革的具体做法是什么？

刘欢:“十二五”期间，强调结构性减税，即税收有增无减，但减税是大势所趋。目前，减税措施主要是将营业税改为增值税。提高税收有几个方面。

首先，应该增加资源和环境税。目前，我们有资源税，但资源税的税收几乎为零，这与整个经济和社会的发展背道而驰。经济发展很快，但每个人都会对恶劣的环境不满意，所以一些地方现在正在进行试点，资源税的范围应该扩大。

第二个是环境税，它相对复杂。首先，技术领域很难解决，比如根据什么标准？第二，我们担心开征环境税会提高能源价格。资源和能源价格的上涨是否会影响经济发展并带来通胀压力目前正在衡量之中。因此，有必要提高污染环境的一些资源和能源的税收，并防止通货膨胀对经济发展的压力，这需要高控制能力。因此，环境税不一定是最重要的，而是我们下一次税制改革的难点。

此外，要增加的税收是财产税。

新京报:哪些财产税项目在未来会有空行动？

刘欢:有两种财产税，遗产税和财产税。遗产税近年来沉寂已久，但今年2月，国务院发布了居民收入分配制度改革方案，突然提到遗产税要适时开征。据说消息传出后，中国的一些富人开始申请移民。

我们已经计算出一个账户。以劳动密集型企业为例，一个企业家投资1000万可以雇佣70人，投资1亿可以雇佣800人。如果这些人离开，失业率将上升几个百分点。

新京报:但是世界上很多国家都有遗产税，而且遗产税的税率还是比较高的。

刘欢:从国际形势来看，从20世纪70年代至今的40年间，遗产税呈逐渐下降趋势。

在20世纪70年代，遗产税非常重。例如，日本的累进最高税率为72%，美国、台湾和香港都征收遗产税，但现在正在下降。美国在2010年宣布暂停遗产税，遗产税尚未完全收回；香港在2006年宣布取消遗产税。

税收是各国进行国际竞争的一个非常重要的条件。如果税收过重，企业家就会离开，经济发展也会受到影响。这项税对我们来说是非常复杂的，不开征是不合理的，但开征也是非常不好的，伤害无辜的人或影响富人的投资。

在我看来，遗产税暂时不会在中国开征。在这种情况下，财产税的核心是财产税。

财产税不应涉及基本住房

征收财产税有点晚了。如果十年前就征收的话，中国的房地产市场可能不会处于现在的状况。

新京报:你同意尽快扩大房产税试点吗？

刘欢:征收财产税有点晚了。如果十年前就征收的话，中国的房地产市场可能不会处于现在的状况。我同意尽快扩大财产税。

要建立房地产市场健康发展的长效机制，我认为有三个方面，一是封锁贷款和资金，二是调控税收，三是投资经济适用房。如果这三者能同时进行，我们就能改变房地产市场的被动局面。

在上述三项中，我认为抑制投资的核心和直接效果是税收。为什么过去房地产税不起作用？由于它基本上是在交易环节进行监管，很容易转嫁到房价本身，导致房价上涨，所以效果不是很明显。人人都说“十年后调控就要实施，十年后价格就会上涨。”

新京报:自2011年重庆和上海试点房产税以来，房产税试点已经两年没有推进了。阻力来自哪里？

刘欢:我认为阻力有两个来源。首先是技术问题。总的来说，这是税源控制。包括房地产信息；房屋所有权的界定；和税基评估。

目前，商业地产按原值和租金两种方法进行评估，但这两种方法都不适用于住宅建筑。在外国和中国香港，这很简单。有一个评估房屋价值的中介机构。香港有一个地价部，是一个由政府资助的中介机构。这家机构评估香港每栋房子的价值。但是目前我们没有这个制度，政府说人民不同意多少钱，所以在评估方法上很麻烦。

其次，阻力的来源是既得利益者，他们不愿意侵犯自己的利益。那些自己制定政策的人是没有房子的人吗？

十年前，我们做了准备，但最终还是没有行动。现在我们认为这应该是一个错误。如果我们从那时的一些高端人士开始，我们现在可能已经非常成熟了。

新京报:推进房产税改革难吗？

刘欢:那不是真的。改革的动力仍然充足。

新京报:应该走什么样的道路？

刘欢:我认为重庆的试点计划非常好。首先，它是停留在增量住房，现在你必须注册网上签约购买房子。今年，政府宣布了两个联网，即2014年7月1日前的个人信息联网和房地产联网。联网成功后，在全国范围内广泛实施房产税试点的条件相对成熟。

此外，从高端的储藏室开始，你不能清理整个城市的房地产，但你可以随时清理别墅区。老百姓的集中观点也认为高端人群应该先交税，这也符合老百姓的普遍愿望。买得起别墅的人不太在乎缴纳房产税。一线城市的别墅价值数千万，因此缴纳房产税对他们来说并不构成巨大的经济负担。

但这仅仅是开始，因为投资房地产投机的人购买的别墅更少，或者主要集中在中小房子上。因此，这样的房子应该逐步推广，从高端到中端再到低端，将来可以达到把所有的房产都整理出来的目的。

新京报:许多普通人担心开征房产税会增加他们的税负。

刘欢:目前中国开征房产税的原则是不涉及基本住房。中国人和美国人不同，因为房子是中国人的必需品。因此，物业税应该从居民的基本住房中免除。

至于基本房屋的豁免范围，我认为一般家庭超过180平方米较为合理。稳定人民的基本住房，并对剩余的投资行为纳税，这样大多数人就会明白。

新京报:在目前的税收中，个人所得税是普通人最直观的感受。个人所得税需要调整吗？

刘欢:个人所得税需要调整。目前，工资和薪金在中国居民收入中所占的比例已降至40%以下，建国初期为90%，改革开放初期超过50%。在税收方面，工资薪金税占全年5000多亿元税收的65%以上，说明税收的立足点有问题。

一般来说，相应的税收应该比其他来源的收入缴纳更多的税，但对工资和薪金缴纳更少的税，但现在情况正好相反，需要调整和纠正。

中国目前的资本所得税相对较轻。例如，如果你的工资是10000元，我会得到10000元的分红。根据个人所得税税率，1万元工资税率为25%，1万元分红税率为10%。工资税比非劳动收入税更重要，这是一个大问题，需要调整。

新京报:调整方向是分类和综合相结合的征税方式吗？

刘欢:这种征税方法是有条件的。目前，共有11种税，并非所有类型都适合放在一起。个人劳动收入应综合考虑，如工资和薪金、劳动成本和报酬；其他资本收入额外整合。劳动收入、非劳动收入和意外伤害的得分是明确的，这三种收入类型是以不同的方式收集的。

所得税增加的空间很小

企业所得税现在是25%，其他国家不减，这显然不利于吸引投资。

新京报:未来的税制改革应该进一步强调双重主体。你认为流转税和非流转税的比例是多少？

刘欢:实际上，从长远来看，流转税将是主要税种，无论收入水平还是民族传统如何，但我们将逐步缩小流转税和非流转税之间的差距。

在美国购物会分为价格和税，比如标明100元的价格和5元的税，这是美国人的习惯。中国人不习惯。中国人习惯直接说105元，更不用说东西要多少税了，这和美国不一样。因此，中国的价格与税收分离将继续，流转税的比例可能是一个长期趋势。但我们将逐步缩小流转税和非流转税之间的差距。

现在的问题是，我们的所得税没有太大的增税空间，企业所得税现在是25%。我们不降低其他国家的企业所得税，这显然不利于我们吸引投资。

当我们去温州和东莞的时候，很多企业并没有倒闭，而是全部离开了。过去有投资优惠政策，现在结束了，很多企业去了越南、柬埔寨等税收优惠政策很高的地区。

一些企业在越南建厂。税法规定企业所得税为25%，但15年内有优惠。企业所得税前4年为0，5-13年为5%，14-15年为10%，15年后为25%。因此，内地很多外资企业，甚至一些内资企业都去了这些地区。

我们的一些税收也减少了很多，比如对小微企业的税收减免，所以空的企业所得税减免并不大。

同时，空个人所得税的大规模增加并不大。

新京报:在中国，价格和税收是很难分开的，所以如果间接税减少，直接税增加，普通人会凭直觉感到直接税增加了，但他们不会觉得间接税减少了？

刘欢:在中国很难分别接受价格和税收。

目前，在价格和税收分离的问题。例如，买东西要花110元，但价格是100元，税金是10元。如果税降低到5元，卖家也可以把价格改为105元，总价仍然是110元。这样做实际上是愚弄人民。

因此，政策的调整和选择不应过分超前。中国朝这个方向前进是可以的，但这需要一个过程。我认为这个过程不可能在三到五年内实现。我们应该立足当前，解决当前的核心问题，如总体税负、财产税、个人所得税等，这些都是比较现实的。

新京报:实现双主体税制还有很长的路要走？

刘欢:双重主体并不意味着流转税和非流转税必须平分。目前，它是不平衡的，但它正在慢慢改变。未来，随着流转税的减少，所得税的比重将随着总额的适当增加而增加，但这不是通过所得税来提高的，而是因为流转税会减少，其在增量中的比重会降低，这将导致结构性变化，增加所得税的比重。

新京报:也就是说，所得税的增加不能弥补流转税的下降？

刘欢:是的，我不能弥补。

我们减缓了财政收入的增长速度。具体来说，增长放缓主要是由于流转税的增长率，而所得税的增长率基本保持不变。

例如，过去流转税和所得税的增长率为10%，现在所得税保持在10%不变，但流转税降低到8%左右，总体税收增长率从10%变为9%。当总体增长率放缓时，差异逐渐缓解，所得税比率相对增加，流转税比率相对降低，这将需要一个长期的过程才能逐步接近。

B10-b11版写/新京报记者李磊实习生安白龙

摄影新京报记者侯

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